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周洪宇代表：教育行政執(zhí)法為何“硬”不起來(lái)

發(fā)布時(shí)間：2015-03-11來(lái)源：中國(guó)教育報(bào) 瀏覽量：2577

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    2014年中國(guó)共產(chǎn)黨十八屆四中全會(huì)審議通過(guò)的《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》提出了“建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”的總目標(biāo)，這既是引領(lǐng)國(guó)家發(fā)展的宏觀戰(zhàn)略，又是指導(dǎo)法治建設(shè)的行動(dòng)綱領(lǐng)。面對(duì)當(dāng)前我國(guó)教育改革與發(fā)展中出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題、新矛盾，必須加強(qiáng)教育法治，全面推進(jìn)依法治教。這是建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的必然要求，是依法治國(guó)的重要組成部分，也是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)。

　　當(dāng)前，步入“深水區(qū)”的教育改革與發(fā)展將需要怎樣的法治環(huán)境?我國(guó)在推進(jìn)教育法治化進(jìn)程中究竟存在哪些突出問(wèn)題?如何解決這些現(xiàn)實(shí)問(wèn)題、全面推進(jìn)依法治教、保障教育改革與發(fā)展?圍繞這些問(wèn)題，中國(guó)教育報(bào)記者專訪了全國(guó)人大代表、湖北省人大常委會(huì)副主任、華中師范大學(xué)周洪宇教授。

　　現(xiàn)行教育法律體系滯后于現(xiàn)實(shí)需要

　　記者：要實(shí)現(xiàn)教育法治，首要的是必須做到有法可依，建構(gòu)一個(gè)較為完善的教育法律體系。近年來(lái)，幾乎每年從地方兩會(huì)到全國(guó)兩會(huì)，都有不少代表委員反映我國(guó)教育法律體系不健全，導(dǎo)致教育改革與發(fā)展中無(wú)法可依、執(zhí)法無(wú)據(jù)。根據(jù)您的研究，目前我國(guó)教育法律體系不健全具體體現(xiàn)在哪些方面?

　　周洪宇：我國(guó)教育法律體系尚不完整，法域不寬廣，橫向結(jié)構(gòu)內(nèi)容不豐富，一些在教育實(shí)踐中急需的重要教育法律法規(guī)尚未出臺(tái)。比如，至今尚缺少《學(xué)校法》、《教育考試法》、《學(xué)前教育法》、《終身學(xué)習(xí)法》、(或〈終身教育法〉)、《教育投入法》等重要教育法律。

　　記者：在基層采訪時(shí)，不少教師、校長(zhǎng)、教育行政管理部門向我們“吐槽”——在處理同一事件往往可以參照多條法律條文，但不同教育法律條文之間往往出現(xiàn)相互沖突的狀況，最終使大家無(wú)所適從。對(duì)于基層教育管理者反映的這些問(wèn)題，請(qǐng)問(wèn)您怎么看?

　　周洪宇：我國(guó)教育立法時(shí)間不長(zhǎng)，經(jīng)驗(yàn)不足，一些教育法律規(guī)范確實(shí)還存在相互沖突的現(xiàn)象，包括教育法與其他部門法之間的沖突和教育法內(nèi)部之間的沖突。

　　比如，依照2002年頒布的《民辦教育促進(jìn)法》第二條規(guī)定：“國(guó)家機(jī)構(gòu)以外的社會(huì)組織或者個(gè)人，利用非國(guó)家財(cái)政性經(jīng)費(fèi)，面向社會(huì)舉辦學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)的活動(dòng)，適用本法。本法未作規(guī)定的，依照教育法和其他有關(guān)教育法律執(zhí)行?！钡谌龡l規(guī)定：“民辦教育事業(yè)屬于公益性事業(yè)，是社會(huì)主義教育事業(yè)的組成部分?！?/span>

　　據(jù)此，各企業(yè)事業(yè)單位或個(gè)人利用非國(guó)家財(cái)政性經(jīng)費(fèi)舉辦的學(xué)校無(wú)疑屬于“事業(yè)單位”。但國(guó)務(wù)院2004年頒布的《事業(yè)單位登記管理暫行條例》第二條規(guī)定：“本條例所稱事業(yè)單位，是指國(guó)家為了社會(huì)公益目的，由國(guó)家機(jī)關(guān)舉辦或者其他組織利用國(guó)有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動(dòng)的社會(huì)服務(wù)組織。”

　　顯然，這就與《民辦教育促進(jìn)法》存在著很大沖突，兩者之間的沖突給民辦教育機(jī)構(gòu)的單位性質(zhì)和登記管理帶來(lái)了很大麻煩。

　　記者：有人說(shuō)，目前，我國(guó)的教育法治建設(shè)與黨和國(guó)家教育事業(yè)發(fā)展要求、人民群眾的期待、以及推進(jìn)國(guó)家教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)相比，還不能完全適應(yīng)教育改革與發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。其中，一個(gè)明顯的“不適應(yīng)”在于教育立法和修法的嚴(yán)重滯后性。請(qǐng)問(wèn)，您對(duì)此如何看?

　　周洪宇：立法與修訂不及時(shí)，與新型社會(huì)管理體制、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制嚴(yán)重脫節(jié)，影響了教育自身改革與發(fā)展。

　　第一，法律制定不及時(shí)。上世紀(jì)90年代以來(lái)，教師待遇、學(xué)校安全、學(xué)生就近入學(xué)權(quán)利保障等問(wèn)題非常突出，迫切需要《學(xué)校法》、《邊遠(yuǎn)偏僻農(nóng)村教育保障法》等法律予以保障，但這些教育法律至今沒有制定。

　　第二，法律修訂不及時(shí)。1980年頒布的《學(xué)位條例》、1993年頒布的《教師法》、1995年頒布的《教育法》、1996年頒布的《職業(yè)教育法》、1998年頒布的《高等教育法》、2002年頒布的《民辦教育促進(jìn)法》等現(xiàn)行法律中許多規(guī)定早已過(guò)時(shí)，難以滿足教育發(fā)展的需要，但至仍今未完成修訂。

　　第三，實(shí)施法律的法規(guī)制定嚴(yán)重滯后。如《義務(wù)教育法》于1986年7月1日開始施行，而《義務(wù)教育法實(shí)施細(xì)則》1992年3月14日才發(fā)布;2006年全國(guó)人大對(duì)《義務(wù)教育法》進(jìn)行了修訂，9年過(guò)去了，而對(duì)實(shí)施細(xì)則至今仍然未進(jìn)行修訂。

　　教育違法不究現(xiàn)象比較普遍

　　記者：對(duì)于一些地方的教育行政執(zhí)法過(guò)程中違法不究現(xiàn)象，許多人認(rèn)為是教育法律法規(guī)相對(duì)較“軟”，不同于《憲法》、《婚姻法》等一些法律那樣帶有強(qiáng)制性。您認(rèn)為，教育行政執(zhí)法中違法不究現(xiàn)象之所以比較普遍的癥結(jié)何在?

　　周洪宇：各級(jí)教育領(lǐng)導(dǎo)干部是否具有法治觀念，直接關(guān)系權(quán)力能否得到正確行使，直接影響依法治教的成效和教育事業(yè)的發(fā)展。缺乏法治觀念的具體表現(xiàn)在：

　　第一，缺乏法治信仰。當(dāng)前，一些地方的領(lǐng)導(dǎo)干部以言代法、以權(quán)壓法、按需用法的管理方式比較普遍，不作為、亂作為，懶政、怠政、失職、瀆職現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

　　第二，尚權(quán)不尚法。有些領(lǐng)導(dǎo)干部有時(shí)遇事不問(wèn)法律規(guī)定，只看上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的臉色。有的領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)為法律只管群眾不管自己，遇到用法律約束自身權(quán)力或本部門行為的時(shí)候就百般抵制。

　　第三，程序意識(shí)不強(qiáng)。實(shí)體公正和程序公正是法治的兩大要件，程序公正是實(shí)現(xiàn)實(shí)體公正的必由之路，沒有程序公正就不可能有實(shí)體公正。當(dāng)前，一些領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維淡薄，管理決策隨意性大，“拍腦袋決策，拍胸脯辦事”的現(xiàn)象比較普遍，沒有“把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序”。缺乏程序意識(shí)，實(shí)質(zhì)上是缺乏科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政意識(shí)。

　　此外，也與我國(guó)公民中很多人的教育法治意識(shí)淡薄有關(guān)，導(dǎo)致許多人不學(xué)法、不尊法、不依法、不守法、不用法。盡管我國(guó)已經(jīng)經(jīng)過(guò)了近30年的普法，但普法往往是講形式、走過(guò)場(chǎng)，很少有人去認(rèn)認(rèn)真真地學(xué)習(xí)法律。

　　記者：除了教育管理缺乏法治思維、公民法律意識(shí)淡薄外，還有沒有其他原因?

　　周洪宇：教育是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)，涉及方方面面的利益，教育糾紛性質(zhì)的多元化與糾紛利益主體的多樣性迫切需要有多元化的法律救濟(jì)途徑。但是，目前我國(guó)教育法律救濟(jì)渠道和運(yùn)行機(jī)制不暢、法律救濟(jì)制度不健全、救濟(jì)體系不完善，容易出現(xiàn)職責(zé)不清，分工不明，以致相互推諉和扯皮的現(xiàn)象，導(dǎo)致申訴案件得不到正確、及時(shí)、有效的處理，合法權(quán)益得不到應(yīng)有的保護(hù)，同時(shí)也弱化了教育法律的實(shí)效性。

　　教育行政執(zhí)法不得力，監(jiān)督不到位

　　記者：在一些地方，不少老百姓反映，教育行政執(zhí)法中比較突出地存在執(zhí)法不嚴(yán)、執(zhí)法不得力、執(zhí)法體制權(quán)責(zé)脫節(jié)、多頭執(zhí)法甚至選擇性執(zhí)法等現(xiàn)象。根據(jù)您的調(diào)研和觀察，您認(rèn)為，當(dāng)前教育行政執(zhí)法不得力表現(xiàn)在哪些方面?

　　周洪宇：教育行政執(zhí)法不得力主要表現(xiàn)在：第一，教育行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)不健全。第二，教育行政執(zhí)法隊(duì)伍整體素質(zhì)不高。第三，教育執(zhí)法職責(zé)不清。第四，教育行政執(zhí)法制度不健全。第五，教育行政執(zhí)法過(guò)程不規(guī)范。

　　之所以教育執(zhí)法職責(zé)不清，究其原因，一是教育法律、法規(guī)規(guī)定不夠明確具體，且沒有制定相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則或辦法。二是政府沒有設(shè)置、或者授權(quán)或指定執(zhí)法機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致執(zhí)法職責(zé)不落實(shí)。

　　記者：之所以當(dāng)前教育行政執(zhí)法不得力，有沒有深層次的原因?

　　周洪宇：與世界其他國(guó)家教育司法制度相比，我國(guó)教育司法制度還相當(dāng)薄弱。主要表現(xiàn)在：

　　第一，司法介入教育案件標(biāo)準(zhǔn)不一。司法能否介入教育，學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)到底是一種什么性質(zhì)的權(quán)力，學(xué)校侵害受教育者受教育權(quán)的行為是否屬于行政訴訟受案范圍，學(xué)校是否可以在行政訴訟中作被告，包括與此相關(guān)的其他一些基本問(wèn)題在我國(guó)教育、法學(xué)研究和司法界還存在著爭(zhēng)議和分歧。其原因在于立法不明和立法滯后。

　　第二，對(duì)司法應(yīng)否進(jìn)入教育領(lǐng)域認(rèn)識(shí)不一。在教育法學(xué)理論的研究中，對(duì)司法應(yīng)否進(jìn)入教育也有較大的爭(zhēng)議。

　　第三，權(quán)利缺乏程序法的保護(hù)。在教育司法實(shí)踐中，教育法的許多有關(guān)受教育權(quán)利的實(shí)體規(guī)定由于缺乏程序法的保護(hù)，因而缺乏可訴性，使當(dāng)事人在教育上的合法權(quán)益難以得到有效的法律保護(hù)。

　　第四，人民法院對(duì)教育案件受理的承受力不足。由于我國(guó)解決教育糾紛的其他渠道有限并且尚不通暢，致使大量的教育糾紛案件遲遲得不到有效解決。而在教育改革和發(fā)展中新的矛盾和沖突又不斷引發(fā)和催生新的教育案件，人民法院的司法承受力明顯不足，致使通過(guò)其他途徑無(wú)法解決的案件，在法院這個(gè)最后“說(shuō)理的地方”也難以進(jìn)入。

　　此外，教育行政執(zhí)法不得力，還與我國(guó)教育法律監(jiān)督不到位相關(guān)。通過(guò)調(diào)查，我們發(fā)現(xiàn)，例行公事式的監(jiān)督目前比較多，但在解決和處理問(wèn)題過(guò)程中沒有有效監(jiān)督。以言代法，以權(quán)壓法、執(zhí)法不嚴(yán)、違法辦案，以及以罰代法、重罰輕管的現(xiàn)象比較普遍。