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關(guān)于進一步深化湖北省行政審批體制改革的若干建議

發(fā)布時間：2015-09-02來源：本站 瀏覽量：2741

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一.湖北省行政審批體制改革取得的階段性成果

    在省委省政府高度重視和直接領(lǐng)導(dǎo)之下,在省編辦的精心策劃下,在各級行政部門的積極配合下,我省行政審批體制改革取得了一系列階段性成果,主要包括如下幾個方面:

(一)我省在簡政放權(quán)方面的改革成績非常突出

    簡政放權(quán)是行政審批體制改革的重頭戲,取消和下放行政審批事項是簡政放權(quán)的核心舉措。國務(wù)院先后分8次下達取消和下放行政審批事項的文件，取消下放行政審批事項500多項。

    為配合國務(wù)院的取消與下放,我省目前已先后完成了前6批400多項的承接工作.國務(wù)院下放的第7批和第8批共100多項行政審批事項,正在承接之中,預(yù)計下半年完成。承接率超過80%,在全國與其他省比較屬于第一方陣的省份,目前也是行政審批事項最少的省份之一。余下的第7批和第8批共100多項,因為才下達不久,且從國務(wù)院下達文件到省編辦與國務(wù)院各部委以及省政府各行政部門之間有一銜接的過程,但承接工作今年下半年很快都將完成。

    我省在取消和下放省里行政審批事項方面的工作也非常到位.2013年省紀委監(jiān)察廳移交行政審批體制改革責(zé)任到省編委時,我省共有行政審批事項312項,以及子項目600多項.省里共分三次取消下放288項 子項目500多項，并制定了《行政審批通用目錄》,明確規(guī)定了市縣行政審批事項的范圍(各市縣自有的行政審批項目多少浮動只能在10%以內(nèi))。

    在非行政許可的取消調(diào)整工作方面,我省亦走在全國的前列。隨著行政審批體制改革的深入,非行政許可要求不再保留,具體按三種方式取消或調(diào)整:絕大部分直接取消,有一部分雖然沒有法律法規(guī)依據(jù),但仍有保留必要的,通過立法將其調(diào)整為行政許可,還有一部分雖有保留必要,但無法通過立法轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓S可的則將其調(diào)整為內(nèi)部管理審批事項。我省原有幾百項非行政許可目前絕大部分已經(jīng)取消,目前還有25項中央指定,地方實施的非行政許可,還處于取消調(diào)整的待定狀態(tài)。今年下半年這25項中央指定由省里實施的非行政許可將根據(jù)國務(wù)院的相關(guān)立法和指示進行調(diào)整和取消。

  （二）在優(yōu)化行政審批流程和模式方面的改革,我省也取得了一些階段性的成果

    1.積極推進網(wǎng)上審批平臺建設(shè)。在全省范圍建成了網(wǎng)上審批通用系統(tǒng),全省38家行政審批單位已有18家可以通過該通用系統(tǒng)完成網(wǎng)上審批,還有19家可以通過自建系統(tǒng)完成行政審批工作；

    2.著力推進并聯(lián)審批。2014年底在投資項目領(lǐng)域建成了12個省直部門組成的網(wǎng)上并聯(lián)審批平臺，實現(xiàn)了“一口受理,同步辦理,限時辦結(jié),互抄互告,信息公開”；

    3.積極推進集中審批平臺建設(shè)。實現(xiàn)審批項目、審批人員、審批權(quán)力向一個內(nèi)設(shè)機構(gòu)集中,“一枚公章管審批,一個窗口辦完事”。目前已制定了集中審批改革總體方案,并已批準了交通廳、住建廳、藥監(jiān)局等有10行政審批單位成立行政審批辦公室,實現(xiàn)單位內(nèi)部行政審批三集中；襄陽和鄂州開發(fā)區(qū),葛店開發(fā)區(qū),東湖高新區(qū),沌口開發(fā)區(qū)分別成立了行政審批局或政務(wù)中心,探索集中批新模式；

    4.制定了《市縣行政審批項目通用目錄》 ,統(tǒng)一了市縣兩級行政審批事項的基本范圍,其中市級行政審批265項,縣級行政審批226項,上下浮動不得超過10%。

二.湖北省行政審批體制改革存在的主要問題

    1.在簡政放權(quán)方面還存在行政審批事項下放不平衡和基層對下放行政審批事項承接能力不足夠的問題

   雖然我省在簡政放權(quán)方面走在全國的前列,但并不說在這方面我省已經(jīng)毫無問題了。

   首先,我省在行政審批事項下放的問題上,還局部存在下放不同步的問題，表現(xiàn)最突出的是投資領(lǐng)域，如環(huán)保,住建,土地等部門存在著行政審批不同步的問題；

   其次,我省在行政審批事項下放的承接能力方面發(fā)展不平衡,省一級行政部門的承接能力是沒有問題的,市州一級行政審批部門的承接能力基本上沒問題，縣市一級行政審批部門的承接能力相對較弱。主要因為如下原因造成：一是人員編制不足,二是技術(shù)力量不夠,三是經(jīng)驗匱乏,四是作風(fēng)不很過硬。

   2.紅頂中介治理工作尚未實質(zhì)性啟動

    紅頂中介是指有政府背景的中介。這種中介的特點是：戴著市場的帽子,拿著政府的鞭子,收著企業(yè)的票子,供著官員兼職的位子。這種中介和政府有著千絲萬縷的聯(lián)系,主要分三種類型：第一種是政府部門自己設(shè)立的中介機構(gòu)性質(zhì)的機構(gòu),往往表現(xiàn)為政府機構(gòu)下屬的事業(yè)單位或者行業(yè)協(xié)會；第二種是政府部門指定的中介機構(gòu)；第三種是指與政府部門有著利益輸送關(guān)系的中介機構(gòu)，這種中介服務(wù)往往收費高,耗時長,服務(wù)不規(guī)范,大大侵蝕了行政審批體制改革的成果。湖北省紅頂中介想象依然非常嚴重.但我省目前并沒有采取是實質(zhì)性的治理行動.

   3.并聯(lián)審批和集中審批還沒有大范圍鋪開

    在推進并聯(lián)審批和集中審批方面,我省目前尚處于試點階段.在省一級的并聯(lián)審批的方式僅限于網(wǎng)上并聯(lián)審批,并聯(lián)審批的領(lǐng)域僅限于投資項目,并聯(lián)審批的主體僅限于12家。雖然,武漢市東湖高新區(qū)、沌口開發(fā)區(qū)、葛店開發(fā)區(qū)以及襄陽市成立行政審批局或政務(wù)中心,局部建成了現(xiàn)實版的并聯(lián)審批平臺,目前正從一站多點式并聯(lián)審批向一站一點式集中審批過渡。但在湖北省一級和其他市州縣一級都沒有建立起現(xiàn)實版的并聯(lián)審批平臺,更不要說建立集中審批平臺。究其根源主要有二：一是不愿交出權(quán)力,或讓權(quán)力在陽光下運行；二是在構(gòu)建集中審批平臺時,尚有違法改革的擔(dān)心；特別對集中審批模式中的一枚公章管審批,能否在外地得到承認的問題充滿疑慮。

   4.權(quán)力清單、責(zé)任清單、審批流程清單還未普遍制定

    編制并公布權(quán)利清單、責(zé)任清單和審批流程是便民利企,讓行政審批權(quán)力在陽光下運行的重要方式,也是中央的文件要求。我省在三大清單制定方面尚未普及，雖然所有州市都編制了權(quán)力清單和流程圖,但還沒有編制責(zé)任清單，只有部分縣市編制并公布了權(quán)力清單。省市州尚未編制責(zé)任清單,是因為中央才剛剛提出文件要求,而縣市只有部分制定權(quán)力清單,主要是因為技術(shù)力量不夠。  

   5.網(wǎng)上審批和網(wǎng)上并聯(lián)審批覆蓋率還很低

   湖北省目前共有36家審批機構(gòu),大部分將網(wǎng)上審批平臺并入到湖北省網(wǎng)上辦事大廳,但目前尚有19家沒有并網(wǎng),目前正在一家一家做工作,目前湖北省各部門網(wǎng)上審批覆蓋率差異較大,低的只有20%-30% ，高的如農(nóng)業(yè)廳、交通廳、住建廳達到80%, 少部分網(wǎng)上審批覆蓋率能達到100%。這與其他省比較還是比較低的，特別是市縣其覆蓋率更低。該問題產(chǎn)生的主要原因：一是因為部分行政審批機構(gòu)不太愿意并網(wǎng),不太愿意行政審批在網(wǎng)上公開透明,接受監(jiān)督；二是因為有些單位不愿意拋棄其原有網(wǎng)頁系統(tǒng),因為前期的投入較大，用起來順手；三是在縣級單位行政審批網(wǎng)上操作存在一定的技術(shù)困難。

三.湖北省行政體制改革進一步深化之若干建議

    為了進一步深化行政審批體制改革,湖北省人民政府有必要出臺專門的政策性文件,對未來行政審批體制改革思路和方案進行全面部署與規(guī)范。這也是借鑒其他省政府的經(jīng)驗，目前有很多省份都已經(jīng)出臺了這種政策性文件。同時,針對湖北省行政體制改革存在的主要問題特提出如下建議：

   (一)進一步解決簡政放權(quán)改革中存在的深層次的問題

    1.對全省所有縣市級行政審批單位的人員編制進行一次摸底,并根據(jù)《市縣行政審批事項通用目錄》的工作量對人員編制進行一次必要的調(diào)整,使人員編制與行政審批事項更加協(xié)調(diào)合理.

    2.通過文件要求各省直行政審批部門對其下屬的市縣行政審批部門進行有步驟的人員培訓(xùn),以提高基層行政審批人員的素質(zhì),而直接提高基層對下放行政審批事項的承接能力.

    3.在縣市一級普遍推行行政服務(wù)外包制度,將收件、文件處理等大量簡單重復(fù)的政務(wù)服務(wù)外包出去,從而間接提高基層的行政審批事項的承接能力。目前東湖高新區(qū)已經(jīng)采取這種方式將大量簡單重復(fù)的政務(wù)服務(wù)外包給深圳特發(fā)集團物業(yè)服務(wù)公司,由該公司通過勞務(wù)派遣的方式派出14人在前臺提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。

    3.進一步優(yōu)化市縣行政審批事項通用目錄。將一些便民利企,而沒必要由省一級行政單位實施的行政審批下放給市縣,比如非交通標志設(shè)置許可等等,同時將縣市實施的此類行政審批事項委托給鄉(xiāng)鎮(zhèn)實施,比如婚姻登記等等

    4.通過黨政一把手親自抓的方式,用“來鳳之狠”強制下放,或通過網(wǎng)上縱向并連審批平臺建設(shè)解決行政審批事項下放不平衡的問題。

(二)兩年之內(nèi)在全省范圍內(nèi)實現(xiàn)并聯(lián)審批全覆蓋,并適當擴大集中審批的試點范圍

    集中審批可能存在一定的問題，比如政務(wù)中心或行政審批局一枚印章辦理所有行政審批事項能否在外地得到承認的問題；又如行政審批局或政務(wù)中心行使所有行政審批權(quán)是否合法的問題,有待于進一步試點,因而在全省范圍內(nèi)全面推開集中審批可能存在一定難度，但并聯(lián)審批有利于提高行政審批的效率,便于統(tǒng)一監(jiān)管,同時方便百姓和企業(yè)，且其運作模式也非常成熟,同時也不存在任何法律障礙,完全有必要在全省推開。

    雖然在全國,并聯(lián)審批也沒有普遍推開,但湖北是一個敢為人先的省份,完全可以走在全國的前列,爭取在兩年之內(nèi)在全省范圍內(nèi)實現(xiàn)并聯(lián)審批全覆蓋,最終為集中審批在全省范圍內(nèi)全面推開奠定堅實的基礎(chǔ). 

    與并聯(lián)審批相比較,集中審批更能夠提高行政審批的效率,是并聯(lián)審批的升級版,因此在條件成熟的區(qū)域,應(yīng)該適當擴大集中審批的試點范圍. 

(三)充分利用高校法學(xué)人才資源盡快在全省范圍內(nèi)完成權(quán)利清單、責(zé)任清單、審批流程清單的制定工作

    在隨縣的調(diào)研中,我們發(fā)現(xiàn)縣市級行政審批部門沒有完成權(quán)利清單、責(zé)任清單和審批流程圖的制定,主要是因為法律人才的缺乏.而湖北是教育大省,武漢是全國的法學(xué)重鎮(zhèn),武漢大學(xué)和中南財經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院在中國法學(xué)界名列前茅,加上華中科技大學(xué)、中南民族大學(xué)等其他高校,法學(xué)人才資源非常豐富,湖北省完全可以通過掛職擔(dān)任縣市編辦副主任的方式,從湖北高校法學(xué)院招募一批年輕法學(xué)教師和在讀法學(xué)博士以及優(yōu)秀法學(xué)本科生到縣市等基層去幫助權(quán)利清單、責(zé)任清單和審批流程圖的編制。

(四)盡快實質(zhì)性啟動紅頂中介的治理工作

    紅頂中介正在侵蝕著行政審批體制改革取得的成果，作為敢為人先的湖北省應(yīng)盡快實質(zhì)性啟動紅頂中介的治理工作。紅頂中介的治理的關(guān)鍵是要斬斷它們與政府之間的利益鏈條。

    1.盡快盡出臺專門的規(guī)范性文件指導(dǎo)和規(guī)范湖北省紅頂中介的治理工作,不論是地方法規(guī)性文件或政策性文件；

    2.盡快對湖北省行政審批事項涉及的中介服務(wù)項目進行摸底,編制清單,并對哪些可以同事中和事后監(jiān)管的中介服務(wù)大膽取消,并以清單為基礎(chǔ)編制《湖北省行政審批中介服務(wù)同用目錄》；

    3.盡快對湖北省行政審批涉及的中介服務(wù)機構(gòu)進行全面摸底,編制清單,明確紅頂中介的范圍,并根據(jù)三種不同的情況加以整改:對于行政部門自己設(shè)立的中介機構(gòu)性質(zhì)的單位,應(yīng)該給予一個適當?shù)倪^度期,使其與政府部門徹底脫鉤;命令禁止行政審批部門指定或建議中介機構(gòu)提供中介服務(wù);命令禁止政府行政部門領(lǐng)導(dǎo)或工作人員在中介機構(gòu)中兼職；

    4.在全省范圍內(nèi)統(tǒng)一各種中介服務(wù)的價格,對于不同服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)資質(zhì),通過價格幅度加以調(diào)整；

    5.效仿廣東惠州市的成功經(jīng)驗,以各級政務(wù)服務(wù)中為平臺,建立中介服務(wù)超市,便民利企,集中監(jiān)管；

    6.編制中介服務(wù)機構(gòu)的辦事流程和辦事時限通用目錄,規(guī)范中介服務(wù),提高中介服務(wù)質(zhì)量。

(五)盡快出臺行政審批績效考核標準、加強行政審批事項事中和事后管理辦法

    并聯(lián)審批與集中審批的相比較,最大缺點,是協(xié)調(diào)的難度相對較大,因為在并聯(lián)審批模式下,各行政審批部門在作為并聯(lián)審批平臺的行政審批局或政務(wù)中心,設(shè)立審批窗口,人員編制仍然歸屬各行政審批部門,作為并聯(lián)審批平臺的政務(wù)中心,只是作為整體協(xié)調(diào)者而已,審批權(quán)力仍然掌握在各行政審批部門,因而協(xié)調(diào)難度會相對較大,我們隨縣的調(diào)研中發(fā)現(xiàn),制定行政審批績效考核辦法,并將行政審批考核的職能賦予作為并聯(lián)審批平臺的行政審批局或政務(wù)中心,可以在一定范圍內(nèi)保障行政審批局或政務(wù)中心協(xié)調(diào)的有效性.因此湖北省應(yīng)盡快在省市三級制定行政審批績效考核辦法,并在建立現(xiàn)實版行政審批平臺的基礎(chǔ)上賦予其行政審批績效考核的職權(quán)。

    目前其他很多省份都在省一級層面出臺了行政審批事中和事后監(jiān)管辦法,我省有較多的市州都已制定了相應(yīng)的監(jiān)管辦法,但省級層面沒有,因而應(yīng)該盡快在省級層面出臺行政審批事中和事后監(jiān)管辦法。

(六)將信息網(wǎng)格化平臺建設(shè)與網(wǎng)上并聯(lián)審批平臺建設(shè)結(jié)合起來,提高網(wǎng)上審批和網(wǎng)上并聯(lián)審批覆蓋率

    在隨縣調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)網(wǎng)格化信息平臺中設(shè)有“辦事在村”欄目,通過該欄目村民可以事先知道各種行政審批項目的基本信息,包括遞交的材料,是否收費及費用多少,審批流程和時限等等。但該系統(tǒng)并不能直接用作網(wǎng)上審批或并聯(lián)審批平臺,不過如果將網(wǎng)格管理員配齊,同時對信息網(wǎng)格化管理平臺進行提檔升級,完全可以用作行政審批平臺,方便居民和企業(yè)。

     因此我省應(yīng)該加快網(wǎng)格化管理系統(tǒng)建設(shè),將信息網(wǎng)格化平臺建設(shè)和網(wǎng)上行政審批平臺建設(shè)結(jié)合起來,必將大大方便廣大農(nóng)村居民和企業(yè),同時提高網(wǎng)上審批和網(wǎng)上并聯(lián)審批的覆蓋率。

（執(zhí)筆人：簡基松，民進中南財經(jīng)政法大學(xué)委員會副主任）