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周洪宇代表：關(guān)于教師特殊法律地位確立之后配套建立特殊公務(wù)員（教育公務(wù)員）制度的建議

發(fā)布時(shí)間：2018-03-06來(lái)源：本站 瀏覽量：2790

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案由：

  本人自2006年全國(guó)“兩會(huì)”期間開(kāi)始呼吁實(shí)施公辦中小學(xué)教育公務(wù)員制度，2008年3月正式向十一屆全國(guó)人大第一次會(huì)議提交《關(guān)于建立國(guó)家教育公務(wù)員制度的建議》，2009年提交“關(guān)于《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》建議”中也再次申明了建立國(guó)家教育公務(wù)員制度的主張，2010年3月向十一屆全國(guó)人大第三次會(huì)議提交的《關(guān)于加強(qiáng)教師隊(duì)伍建設(shè)的建議》共十條建議當(dāng)中，第一條就是“建立教育公務(wù)員制度，吸引優(yōu)秀人才當(dāng)教師”。此后每年全國(guó)人大會(huì)議分組討論時(shí)繼續(xù)呼吁明確公辦中小學(xué)教師作為國(guó)家特殊公職人員地位，實(shí)施特殊公務(wù)員（教育公務(wù)員）制度對(duì)于國(guó)家教育事業(yè)發(fā)展的重大意義。2018年1月20日，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布關(guān)于全面深化新時(shí)代教師隊(duì)伍建設(shè)改革的意見(jiàn)，其中第五條第20款明確提出“確立公辦中小學(xué)教師作為國(guó)家公職人員特殊的法律地位”，這是我國(guó)教師制度建設(shè)和隊(duì)伍建設(shè)的重大突破，具有劃時(shí)代的重大意義。但我認(rèn)為，在確立公辦中小學(xué)教師作為國(guó)家公職人員特殊的法律地位之后，應(yīng)更進(jìn)一步，盡快配套建立特殊公務(wù)員（教育公務(wù)員）制度，明確教師的職責(zé)權(quán)利和管理體系，吸引更多優(yōu)秀人才加入教師隊(duì)伍，推進(jìn)我國(guó)教育事業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展。

   一、建立特殊公務(wù)員（教育公務(wù)員）制度是推動(dòng)教育高質(zhì)量發(fā)展的客觀需要

   黨的十九大報(bào)告指出：“必須把教育事業(yè)放在優(yōu)先位置，深化教育改革，加快教育現(xiàn)代化，辦好人民滿意的教育。……加強(qiáng)師德師風(fēng)建設(shè)，培養(yǎng)高素質(zhì)教師隊(duì)伍，倡導(dǎo)全社會(huì)尊師重教?！睂?duì)一個(gè)國(guó)家和民族來(lái)說(shuō)，教育是一切的根本。教育事業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展才能為國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)提供優(yōu)秀的人力資源支撐。而辦好教育，教師是關(guān)鍵。教師教育的發(fā)展水平直接關(guān)系到各類(lèi)教育特別是基礎(chǔ)教育的質(zhì)量，關(guān)系到未來(lái)教師的培養(yǎng)與教育家的造就，關(guān)系到義務(wù)教育的均衡化與教育公平的實(shí)現(xiàn)，關(guān)系到中華民族的偉大振興。我國(guó)教師隊(duì)伍經(jīng)過(guò)幾十年的建設(shè)，取得了巨大的成績(jī)，但在發(fā)展過(guò)程中，也暴露出了一些突出的問(wèn)題，諸如：中小學(xué)教師責(zé)任重且工作量大，工資待遇偏低，政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)地位不高，中小學(xué)教師職業(yè)缺乏吸引力，優(yōu)秀人才不愿當(dāng)教師；城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、學(xué)校之間師資力量發(fā)展嚴(yán)重不平衡，等等，導(dǎo)致我國(guó)教師隊(duì)伍特別是中小學(xué)教師隊(duì)伍的專(zhuān)業(yè)化程度不高，整體質(zhì)量受影響，與國(guó)際水平存在一定差距。因此，建立特殊公務(wù)員（教育公務(wù)員）制度，深化教師隊(duì)伍管理體制改革，不斷提升教師隊(duì)伍的師德師風(fēng)師能，是實(shí)現(xiàn)我國(guó)教育事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)保障和客觀需要。

   二、建立特殊公務(wù)員（教育公務(wù)員）制度有利于吸引優(yōu)秀人才加入教師隊(duì)伍

   如何把最優(yōu)秀的人才吸引到中小學(xué)教師隊(duì)伍中來(lái)，培養(yǎng)基礎(chǔ)教育的教育家，并且盡可能地減少優(yōu)秀教師流失，是教育發(fā)展過(guò)程中必須解決的重要課題，因?yàn)闆](méi)有優(yōu)秀的教師，就不可能教出優(yōu)秀的學(xué)生，更不可能成就民族復(fù)興的偉大事業(yè)。

   眾所周知，“造成‘最優(yōu)秀’的中學(xué)生不愿意報(bào)考師范院校、‘最有才華’的大學(xué)畢業(yè)生不愿意當(dāng)中小學(xué)教師的根本原因，是中小學(xué)教師的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)地位不高和待遇偏低。盡管《教師法》規(guī)定教師的平均工資水平不低于或高于國(guó)家公務(wù)員的平均工資水平，并逐步提高，《義務(wù)教育法》也有類(lèi)似規(guī)定，但這一法律規(guī)定一方面根本沒(méi)有落實(shí)，另一方面，規(guī)定僅局限在工資收入水平上，實(shí)際上，公務(wù)員所享受的各種津貼，教師都很難享受到。在現(xiàn)實(shí)中我們可以看到，脆弱的教師津補(bǔ)貼制度，并不能很好地在提高農(nóng)村中小學(xué)教師基本的工資待遇上發(fā)揮作用。就目前而言，許多地區(qū)的農(nóng)村中小學(xué)教師，其“三金”等福利尚未得到保障。而在一些財(cái)政收入欠佳的縣市，對(duì)提高農(nóng)村教師待遇上確實(shí)存在實(shí)際困難，相關(guān)政策又缺乏明確、強(qiáng)制性規(guī)定。待遇問(wèn)題直接影響到師范院校的招生質(zhì)量，影響到現(xiàn)有教師隊(duì)伍的穩(wěn)定。而建立特殊公務(wù)員（教育公務(wù)員）制度能夠從制度層面上保障教師工資待遇的落實(shí)，提高教師的社會(huì)地位，吸引優(yōu)秀人才加入教師隊(duì)伍，使教師隊(duì)伍素質(zhì)不斷提高。

   三、建立特殊公務(wù)員（教育公務(wù)員）制度有教育發(fā)達(dá)國(guó)家的成功實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)可資借鑒

   在國(guó)外的公務(wù)員系列中，公務(wù)員有一般公務(wù)員、特殊公務(wù)員（或稱(chēng)準(zhǔn)公務(wù)員）和合同制的政府雇員之分。公立學(xué)校的中小學(xué)教師一般屬于特殊公務(wù)員（或準(zhǔn)公務(wù)員）系列。如日本《國(guó)家公務(wù)員法》、《教育公務(wù)員特例法》就規(guī)定，公立學(xué)校的中小學(xué)教師是國(guó)家公務(wù)員，但不是一般的公務(wù)員，因?yàn)槠湫姓?jí)別不能升遷。但同時(shí)，教師除了一方面享受公務(wù)員的待遇外，另一方面，還要享受教師該享受的待遇，如：每年寒暑假帶薪休假，教師進(jìn)修的權(quán)利等，并履行相應(yīng)的義務(wù)。由于教師和公務(wù)員兩種職業(yè)還是有一些各自的特點(diǎn)，因此，稱(chēng)之為教育公務(wù)員，以與公務(wù)員區(qū)分。

世界各國(guó)義務(wù)教育階段教師的法律地位大致分為三種類(lèi)型：一是公務(wù)員或教育公務(wù)員。法國(guó)、德國(guó)、日本、韓國(guó)等國(guó)家，一般將教師定位為公務(wù)員或教育公務(wù)員。具有公務(wù)身份的教師，往往具有相當(dāng)高的職業(yè)保障，也必須終身從教。二是公務(wù)雇員。美國(guó)、英國(guó)、加拿大、澳大利亞等國(guó)，一般都將義務(wù)教育階段教師定位為公務(wù)雇員。教師由教育行政部門(mén)任用，并與之簽訂雇傭合同。三是雇員。歐洲有部分國(guó)家將義務(wù)教育階段教師直接定位為雇員，由校長(zhǎng)雇傭，但由政府支付工資。學(xué)術(shù)界有學(xué)者提出，供我們選擇的改革方向有三：將義務(wù)教育學(xué)校教師納入公務(wù)員隊(duì)伍；建立獨(dú)立的教育公務(wù)員制度；將義務(wù)教育學(xué)校教師規(guī)定為國(guó)家工作人員。

   四、盡早建立特殊公務(wù)員（教育公務(wù)員）制度是解決中小學(xué)教師隊(duì)伍建設(shè)中一些棘手問(wèn)題的根本途徑

   1.建立特殊公務(wù)員（教育公務(wù)員）制度有利于保證教師的工資待遇的落實(shí)。實(shí)行教師公務(wù)員制度后，中小學(xué)教師的工資待遇就與公務(wù)員一樣發(fā)放，不僅能從根本上杜絕拖欠中小學(xué)教師工資的現(xiàn)象，而且還能保證法定的教師的工資待遇不低于公務(wù)員的的落實(shí)。

   2.建立特殊公務(wù)員（教育公務(wù)員）制度有利于提高中小學(xué)教師的社會(huì)地位，從而在全社會(huì)掀起尊師重教的社會(huì)風(fēng)氣。實(shí)行教師公務(wù)員制度后，中小學(xué)教師的工資待遇就會(huì)有大幅度的提高并與公務(wù)員持平，這將極大的提高教師職業(yè)的吸引力，會(huì)吸引更多優(yōu)秀生源投身教育事業(yè)，從而在全社會(huì)掀起尊師重教的社會(huì)風(fēng)尚，真正使教師成為最受尊重的職業(yè)，使教育成為最受尊重的事業(yè)。

   3.建立特殊公務(wù)員（教育公務(wù)員）制度有利于從整體上提高中小學(xué)教師隊(duì)伍的素質(zhì)。實(shí)行教育公務(wù)員制度后，中小學(xué)教師的工資待遇有了保證且有大幅度的提高，教師的社會(huì)地位得到提升，就可以吸引更多的學(xué)生報(bào)考師范院校，報(bào)考人數(shù)會(huì)大幅度增加，師范院校的生源選拔余地加大，優(yōu)秀教師的產(chǎn)出率會(huì)提高。同時(shí)，實(shí)行教育公務(wù)員制度，也就意味著要實(shí)行如公務(wù)員同樣嚴(yán)格的教師資格考試，教師的入職門(mén)檻必將進(jìn)一步提高，也就意味著要成為中小學(xué)教師必須經(jīng)過(guò)如公務(wù)員考試同樣激烈的競(jìng)爭(zhēng)，能成為教師的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勝者的素質(zhì)必將大幅提升，教師的專(zhuān)業(yè)化程度也必將進(jìn)一步增強(qiáng)，進(jìn)而有利于培養(yǎng)、造就一支素質(zhì)精良、德才兼?zhèn)涞闹行W(xué)教師隊(duì)伍。

   4.建立特殊公務(wù)員（教育公務(wù)員）制度有利于地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間、學(xué)校之間師資力量的均衡發(fā)展。實(shí)行教師公務(wù)員制度，中小學(xué)教師就有了公務(wù)員的身份，而公務(wù)員是有任期的，必須要參加流動(dòng)，定期流動(dòng)就成了教師的義務(wù)。流動(dòng)期間，公務(wù)員的工資待遇不變，流到偏僻地還有津貼，這樣，就有利于大規(guī)模的實(shí)施教師定期流動(dòng)制度，而促進(jìn)地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間、學(xué)校之間師資力量的均衡發(fā)展。

建議：

1. 參照美、英、法、德、日、韓等國(guó)的做法，修改現(xiàn)行《教師法》或?qū)Α豆珓?wù)員法》做出補(bǔ)充規(guī)定，將取得教師資格證書(shū)并獲得教師職位的公辦普通學(xué)校的中小學(xué)教師的身份確認(rèn)為國(guó)家教育公務(wù)員，納入國(guó)家公務(wù)員行政管理系統(tǒng)之中，明確其“公務(wù)性”身分，依法對(duì)其實(shí)施規(guī)范監(jiān)督，使其享有與公職身分相應(yīng)的權(quán)利和義務(wù)，并執(zhí)行相應(yīng)的收入分配制度，保護(hù)中小學(xué)教師的社會(huì)地位和經(jīng)濟(jì)利益。從法律上保證中小學(xué)教師的工資待遇與公務(wù)員一致，才能提高教師職業(yè)的吸引力及其社會(huì)地位，進(jìn)而提高其專(zhuān)業(yè)化水平。

   值得一提的是，教師活動(dòng)的公務(wù)性與一般公務(wù)員的公務(wù)活動(dòng)有明顯的區(qū)別，因?yàn)榻處煹慕逃顒?dòng)是一種在精神領(lǐng)域具有創(chuàng)造性和個(gè)性化的活動(dòng)，往往需要教師在教育活動(dòng)中進(jìn)行獨(dú)創(chuàng)性的選擇與判斷，而不同于一般公務(wù)員的工作，帶有程序性和普遍性，創(chuàng)造性與個(gè)性化特征不像教師那樣鮮明。因此，教師既是教育公務(wù)人員，又是專(zhuān)業(yè)人員。其專(zhuān)業(yè)活動(dòng)除了公務(wù)性之后，還會(huì)體現(xiàn)出其固有的專(zhuān)業(yè)特征?？梢?jiàn)，公務(wù)性和專(zhuān)業(yè)性是教師職業(yè)所具有的雙重特性。為了保證義務(wù)教育的公共性質(zhì)，由政府聘任教師可能更符合我國(guó)的教育實(shí)際。然而，明確教師的“公務(wù)性”，卻不能忽略教師的“專(zhuān)業(yè)性”；在明確教師的“公務(wù)性”同時(shí)，要確保教師的專(zhuān)業(yè)地位與特點(diǎn)，切忌將教師當(dāng)成一般的公務(wù)員來(lái)管理，完全使用行政手段，對(duì)教師也搞行政本位，特別是要防止“官本位”，防止出現(xiàn)建立與實(shí)行“教育公務(wù)員”制度后可能會(huì)對(duì)教師專(zhuān)業(yè)化帶來(lái)的不良影響。

   2.建議全國(guó)人大責(zé)成國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)（如教育部、人事部）盡快組織專(zhuān)家進(jìn)行調(diào)研，拿出初步意見(jiàn)，聽(tīng)取各方面意見(jiàn)，爭(zhēng)取在2018年能夠啟動(dòng)實(shí)施。

   建議人：周洪宇，全國(guó)人大代表，湖北省人大常委會(huì)副主任，華中師范大學(xué)教育學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師