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龔勝生委員：關(guān)于改革國(guó)家土地收益分配政策的提案

發(fā)布時(shí)間：2018-03-07來(lái)源：本站 瀏覽量：4618

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【內(nèi)容摘要】理順土地收益分配關(guān)系是破解我國(guó)土地財(cái)政困局的關(guān)鍵。目前，我國(guó)農(nóng)村集體土地和國(guó)有土地在收益分配方面都存在問(wèn)題。為此，建議：切實(shí)解決好農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)資格問(wèn)題，構(gòu)建兼顧公平與效率的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益共享機(jī)制；規(guī)范國(guó)有土地出讓收支行為，實(shí)行基金預(yù)算管理；國(guó)有土地出讓收入由中央與地方分享；賦予地方政府以土地資產(chǎn)為擔(dān)保發(fā)行土地債券的權(quán)利。擴(kuò)大土地（房地產(chǎn)）稅的征收范圍同時(shí)簡(jiǎn)化稅種。

   一、農(nóng)村集體土地收益分配存在的問(wèn)題

——農(nóng)村集體土地收益分配主體模糊。目前，農(nóng)村集體土地所有權(quán)，有的通過(guò)組建具有法人資格的集體股份經(jīng)濟(jì)合作社（村經(jīng)濟(jì)合作社）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司、農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社等來(lái)行使，有的通過(guò)村民小組、村委會(huì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來(lái)行使。但這些都混淆了土地所有權(quán)、行政管理權(quán)和經(jīng)營(yíng)管理權(quán)的界限，造成了土地所有權(quán)主體的缺位和虛化。

——土地收益分配方式與分配機(jī)制不完善。土地流轉(zhuǎn)內(nèi)部收益分配缺乏有效的制度安排，土地增值收益分配過(guò)程中征收的土地增值收益調(diào)節(jié)金不是按土地出讓或流轉(zhuǎn)總價(jià)扣除成本后的凈收益征收，導(dǎo)致農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)利益受損。

    二、國(guó)有土地收益分配存在的問(wèn)題

——土地財(cái)政現(xiàn)象突出，地方債務(wù)對(duì)土地出讓收入依存度高。2001—2016年，全國(guó)土地出讓收入總額30多萬(wàn)億元，國(guó)有土地出讓收入占地方財(cái)政一般預(yù)算收入的55%，2010年最高達(dá)到66.76%。

——國(guó)有土地抵押融資問(wèn)題突出。2007-2015年，84個(gè)重點(diǎn)城市土地抵押面積增加到49.08萬(wàn)公頃，增長(zhǎng)了3.77倍；抵押貸款達(dá)113300億元，增長(zhǎng)8.43倍。土地抵押面臨著較大的償債風(fēng)險(xiǎn)和地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

——現(xiàn)有房地產(chǎn)稅制結(jié)構(gòu)不合理。目前房產(chǎn)稅主要針對(duì)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)、城鎮(zhèn)房地產(chǎn)征收，對(duì)農(nóng)村集體土地、農(nóng)村房產(chǎn)不征收；且稅率偏低且減稅免稅范圍過(guò)寬。房地產(chǎn)保有稅收所占比重低，僅占房地產(chǎn)稅收總額21%左右。

三、改革國(guó)家土地收益分配的政策建議

1.改革集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配政策

一是切實(shí)解決好農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)資格問(wèn)題，保障農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利。農(nóng)村村民只有具備了農(nóng)村集體成員資格，才能享有農(nóng)村集體土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的分配權(quán)。農(nóng)村集體成員資格應(yīng)以農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革（或集體建設(shè)用地入市改革）起始點(diǎn)為依據(jù)。二是構(gòu)建兼顧公平與效率的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益共享機(jī)制。集體經(jīng)濟(jì)組織從初次流轉(zhuǎn)收益中提取一定比例作為集體資產(chǎn)，設(shè)立集體土地收益基金，專門(mén)用于農(nóng)村公共品投入以及農(nóng)民社會(huì)保障支出；剩余部分采取股權(quán)與現(xiàn)金分配相結(jié)合方式分配給農(nóng)民。

2.改革國(guó)有土地收益分配政策

一是規(guī)范國(guó)有土地出讓收支行為，實(shí)行基金預(yù)算管理。將國(guó)有土地出讓收入納入政府性基金預(yù)算管理，使之成為地方公共財(cái)政的重要組成部分。設(shè)立中央、省、縣（市）三級(jí)國(guó)有土地收益基金。按國(guó)有土地出讓總收入計(jì)提農(nóng)業(yè)土地開(kāi)發(fā)資金、保障性住房建設(shè)資金、農(nóng)田水利建設(shè)資金、教育資金、被征地農(nóng)民保障資金，防止地方政府隨意降低計(jì)提專項(xiàng)資金，保障民生公共品的供給。二是國(guó)有土地出讓收入由中央與地方分享。具體分享比例根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及國(guó)家宏觀管理需要來(lái)確定，中西部地區(qū)分享比例應(yīng)高于東部發(fā)達(dá)地區(qū)。三是賦予地方政府以土地資產(chǎn)為擔(dān)保發(fā)行土地債券的權(quán)利。土地債券以5-10年長(zhǎng)期債券為主，實(shí)行固定票面利率，每年付息，到期還本；或以持有的債券優(yōu)先兌換一定年期的國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)。地方政府根據(jù)土地市場(chǎng)價(jià)格和物價(jià)指數(shù)情況確定土地債券的發(fā)行價(jià)格。籌集的資金主要用于土地收購(gòu)、土地開(kāi)發(fā)整理、地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。

3.改革土地（房地產(chǎn)）稅制

一是擴(kuò)大征稅范圍。逐步建立一個(gè)稅負(fù)公平且增進(jìn)效率的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地（房地產(chǎn)）稅制。二是簡(jiǎn)化稅種。完善土地（房地產(chǎn)）稅制，包括：合并城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅、土地契稅、房產(chǎn)稅，改征房地產(chǎn)財(cái)產(chǎn)稅；設(shè)置土地閑置稅；實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地增值稅。將現(xiàn)行征收的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地土地增值收益調(diào)節(jié)金改為征收土地增值稅；課征范圍應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大至所有引起土地增值的行為，將所有土地增值收益納入征稅范圍。將現(xiàn)有的土地轉(zhuǎn)移增值稅調(diào)整為“土地轉(zhuǎn)移增值稅”、“ 土地租賃增值稅”、“ 土地保有增值稅”三個(gè)稅目。

   【提案人】全國(guó)政協(xié)委員龔勝生、湖北房地產(chǎn)發(fā)展研究中心主任鄧宏乾教授