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周洪宇2015年人大議案建議
關(guān)于加強(qiáng)教育法治，全面推進(jìn)依法治教，保障教育改革與發(fā)展的建議
2014年中國共產(chǎn)黨十八屆四中全會(huì)審議通過的《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定（以下簡稱《決定》）提出了“建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國家”的總目標(biāo)，這既是引領(lǐng)國家發(fā)展的宏觀戰(zhàn)略，又是指導(dǎo)法治建設(shè)的行動(dòng)綱領(lǐng)。面對(duì)當(dāng)前我國教育改革與發(fā)展中出現(xiàn)的新情況、新問題、新矛盾，必須加強(qiáng)教育法治，全面推進(jìn)依法治教。這是建設(shè)社會(huì)主義法治國家的必然要求，是依法治國的重要組成部分，也是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要基礎(chǔ)。本建議擬就我國教育法治建設(shè)的形勢和現(xiàn)狀進(jìn)行分析，并就如何加強(qiáng)教育法治，全面推進(jìn)依法治教，保障教育改革與發(fā)展提出若干建議。
一、加強(qiáng)教育法治，全面推進(jìn)依法治教，勢在必行，刻不容緩
法治社會(huì)建設(shè)的基礎(chǔ)在教育，教育在法律規(guī)范的作用下進(jìn)行，法律規(guī)范在教育實(shí)踐中發(fā)揮著越來越重要的作用。教育法治化即是通過對(duì)教育關(guān)系、教育行為和教育發(fā)展的協(xié)調(diào)、規(guī)范和引導(dǎo)，以保障教育秩序、達(dá)成教育目的的一個(gè)實(shí)踐過程?！稕Q定》回答了黨的領(lǐng)導(dǎo)和依法治國關(guān)系等一系列重大理論和實(shí)踐問題，對(duì)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法、法治隊(duì)伍建設(shè)、加強(qiáng)和改進(jìn)黨對(duì)全面推進(jìn)依法治國的領(lǐng)導(dǎo)作出了全面部署，回應(yīng)了人民呼聲和社會(huì)關(guān)切，必將有力推進(jìn)依法治國進(jìn)程。近年來，我國教育事業(yè)得到了較快的發(fā)展，教育法治建設(shè)取得了令人矚目的成就，教育作為國家發(fā)展的基礎(chǔ)性工作也越來越引起社會(huì)和政府的重視和關(guān)注。在法治中國的大背景下，依法治教并培養(yǎng)具有法治思維的接班人和建設(shè)者顯得尤為必要與緊迫。
（一）加強(qiáng)教育法治，全面推進(jìn)依法治教，是建設(shè)社會(huì)主義法治國家的必然要求
當(dāng)前我國改革進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)，改革發(fā)展穩(wěn)定任務(wù)之重前所未有、矛盾風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)之多前所未有，依法治國在黨和國家工作全局中的地位更加突出、作用更加重大。面對(duì)新形勢和新任務(wù)，只有依法治國，建設(shè)法治國家，才能統(tǒng)籌社會(huì)力量、平衡社會(huì)利益、調(diào)節(jié)社會(huì)關(guān)系、規(guī)范社會(huì)行為，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治清明、文化昌盛、社會(huì)公正、生態(tài)良好的戰(zhàn)略目標(biāo)。全面推進(jìn)依法治國，總目標(biāo)是建設(shè)社會(huì)主義法治國家。而建設(shè)社會(huì)主義法治國家，體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)、政治、文化、教育等各個(gè)領(lǐng)域、各個(gè)方面，其中全面推進(jìn)依法治教，加強(qiáng)教育法治，是全面推進(jìn)依法治國的必然要求，也是建設(shè)法治國家的重要組成部分。
教育關(guān)系到一個(gè)國家、民族的前途和命運(yùn)，直接影響著綜合國力與軟實(shí)力競爭。而要保證教育健康有效發(fā)展，必須用法律手段來保證教育事業(yè)的發(fā)展。依法治教，是發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主、加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)在教育領(lǐng)域的直接體現(xiàn)和必然要求。依法治教是社會(huì)主義法制建設(shè)的必然要求，也是提高全民法律素質(zhì)，培養(yǎng)現(xiàn)代化建設(shè)人才的基礎(chǔ)性工程，是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和青少年合法權(quán)益的重要舉措。只有形成完備的教育法律規(guī)范體系、高效的教育法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的教育法治監(jiān)督體系、有力的教育法治保障體系，形成完善的教育法規(guī)體系，堅(jiān)持依法治教、依法執(zhí)教、依法治理，堅(jiān)持依法治教，加強(qiáng)教育法治，實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，在教育教學(xué)中培養(yǎng)師生的自主意識(shí)、民主意識(shí)、開放意識(shí)和法治意識(shí)，在學(xué)校管理中，依法指導(dǎo)、協(xié)調(diào)學(xué)校管理中的各種關(guān)系，正確行使權(quán)力，嚴(yán)格履行義務(wù)，將學(xué)校管理全面納入法治化軌道，真正促進(jìn)教育治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。
（二）加強(qiáng)教育法治，全面推進(jìn)依法治教，是實(shí)施科教興國戰(zhàn)略、實(shí)現(xiàn)中國夢的必由之路
科教興國，是根據(jù)我國國情，為實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)三步走的宏偉目標(biāo)而提出的發(fā)展戰(zhàn)略，是實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢的一項(xiàng)基本國策。主旨是把科技和教育擺在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的重要位置，增強(qiáng)國家的科技實(shí)力及向現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力轉(zhuǎn)化的能力，提高全民族的科技文化素質(zhì)，把經(jīng)濟(jì)建設(shè)轉(zhuǎn)移到依靠科技進(jìn)步和提高勞動(dòng)者素質(zhì)的軌道上來?？平膛d國，為我國現(xiàn)代化建設(shè)開辟了一條以人為本的發(fā)展道路。我國已經(jīng)進(jìn)入了全面建設(shè)小康社會(huì)、加快推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的新的發(fā)展階段，正在向現(xiàn)代化建設(shè)第三步戰(zhàn)略目標(biāo)邁進(jìn)。實(shí)施科教興國戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢，必須走依法治教和教育法治化道路。在現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程中，科教興國戰(zhàn)略需要以依法治教為保障，提高國民素質(zhì)，提供人才支持。依法治教是依法治國的重要組成部分，不僅是我國教育改革發(fā)展的客觀要求，也是現(xiàn)代教育發(fā)展的必然趨勢，更是落實(shí)教育創(chuàng)新和教育持續(xù)發(fā)展的重要保障。依法治教，就是要緊緊圍繞社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的全局，通過教育法制建設(shè)，保證教育工作按照黨和人民的意志全面依法進(jìn)行，推動(dòng)和保障教育改革與發(fā)展的健康有序進(jìn)行，保障教育優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略地位的落實(shí)，保證教育的社會(huì)主義方向和國家教育方針的貫徹實(shí)施。依法治教，就是要運(yùn)用法律手段管理教育事務(wù)，包括國家對(duì)教育事務(wù)的行政管理，也包括學(xué)校內(nèi)部的管理。只有加強(qiáng)教育法治，依法治教，才能確保黨和國家的教育方針，培養(yǎng)目標(biāo)的貫徹實(shí)施，更好地保證按教育規(guī)律去辦學(xué)。只能加強(qiáng)教育法制建設(shè)，只有通過法制手段，教育事業(yè)發(fā)展所需要的客觀條件才能有保障，才能有效協(xié)調(diào)教育領(lǐng)域內(nèi)的各種關(guān)系，提高教育管理效能，保障學(xué)校內(nèi)部管理體制改革取得實(shí)效。可以說，加強(qiáng)教育法治，全面推進(jìn)依法治教，是實(shí)施科教興國戰(zhàn)略，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢的必由之路。
（三）加強(qiáng)教育法治，全面推進(jìn)依法治教，是促進(jìn)教育公平、提升教育質(zhì)量的重要保障
當(dāng)前我國的教育改革正進(jìn)入深水區(qū)，教育發(fā)展的核心促進(jìn)教育公平、提高教育質(zhì)量。比如人口流動(dòng)帶來教育格局變化、留守兒童教育權(quán)利亟待保障、高考制度改革等牽涉社會(huì)不同群體的利益，要平衡這些利益，就必須更好地發(fā)揮法治在教育改革中的引導(dǎo)和規(guī)范作用。因此，法治對(duì)于教育改革發(fā)展無疑具有十分重要的意義。第一，促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展，需要法治保障。義務(wù)教育均衡發(fā)展是教育公平的重要體現(xiàn)，要保證真正的均衡，需要通過教育法治來保駕護(hù)航。第二，深化教育改革、提高教育質(zhì)量，需要依法治教。提高教育質(zhì)量，必然涉及到教育體制、教育理念、教育內(nèi)容、教育方法、教育手段等多方面的改革，學(xué)校管理者要學(xué)會(huì)運(yùn)用法律手段，推進(jìn)教育改革的進(jìn)程。教育管理體制改革必然要求教育行政部門改變依賴行政命令的管理手段，拓展行政指導(dǎo)、第三方評(píng)估等多種方式的綜合運(yùn)用。第三，建立現(xiàn)代學(xué)校制度，需要法治引航。建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度是構(gòu)建中國特色社會(huì)主義現(xiàn)代教育體系的組成部分。進(jìn)一步明確政府、學(xué)校、家長、學(xué)生等不同主體在教育法律關(guān)系中的權(quán)力或權(quán)利、職責(zé)或義務(wù)，則是建立現(xiàn)代學(xué)校制度的前提和基礎(chǔ)，也是教育治理現(xiàn)代化的法律基礎(chǔ)。這些都需要通過法治來保駕護(hù)航。第四，解決教育糾紛必須借助法律手段。教育管理過程中，必然會(huì)涉及到各個(gè)方面的關(guān)系。既涉及到學(xué)校與教育行政機(jī)關(guān)之間的關(guān)系，有涉及到學(xué)校與教師及其他職工之間的關(guān)系，學(xué)校與學(xué)生及其監(jiān)護(hù)人之間的關(guān)系，還涉及到學(xué)校與社會(huì)上其他組織及個(gè)人之間的關(guān)系。為了有效地協(xié)調(diào)和處理好這些關(guān)系，需要對(duì)教育法律關(guān)系主體各方的權(quán)利、義務(wù)、職責(zé)等做出明確的法律規(guī)定，要求各方依法行使權(quán)利并依法履行自身的義務(wù)，依照法律規(guī)定從事教育活動(dòng)。一旦出現(xiàn)教育糾紛，依法予以解決。這樣就會(huì)大大減少教育管理中推諉、扯皮的現(xiàn)象，提高教育管理效率。
（四）依法治教已成為當(dāng)今世界各國教育發(fā)展的基本經(jīng)驗(yàn)
世界發(fā)達(dá)國家都非常重視加強(qiáng)和完善教育法治體系，以此來保障國家對(duì)教育要求的實(shí)現(xiàn)和促進(jìn)教育事業(yè)的發(fā)展，如英國、美國、日本等國均是如此。
英國早在1870年就已頒布《初等教育法》，被譽(yù)為“奠定英國國家教育制度和實(shí)行普及初等教育的第一個(gè)法案”。之后隨著教育發(fā)展，英國政府又分別于1876年，1891年，1893年，1899年頒布了一系列有關(guān)初等教育的補(bǔ)充法律，之后義務(wù)教育的普及率大大提高。1889年頒布了《技術(shù)教育法》，涉及到整個(gè)中等教育制度的改革。《1944年教育法》是一部較全面的法律，涉及英國教育的各個(gè)階段。1988年頒布《教育改革法》，對(duì)大學(xué)和國家的關(guān)系、高等教育管理體制和高等學(xué)校的撥款制度等方面做出了相應(yīng)的規(guī)定。1992年頒布《繼續(xù)和高等教育法》，有效地保障了繼續(xù)教育與高等教育的發(fā)展。
美國教育之所以能夠領(lǐng)先世界，其中一個(gè)重要原因就是擁有完備的教育法律體系。1917 年，美國國會(huì)頒布的《斯密斯—休斯法》，促進(jìn)了中等職業(yè)技術(shù)教育的大發(fā)展。第二次世界大戰(zhàn)后，聯(lián)邦政府全面介入國家的教育事業(yè)，教育法制建設(shè)進(jìn)入了一個(gè)全新階段。 1958年《國防教育法》 ，1965 年《初等與中等教育法》、《高等教育法》 ，1968 年《雙語教育法》，1975 年《障礙者教育法》、《所有殘疾兒童教育法》，1990 年，頒布《障礙者教育法》等。這些成文法律成為美國教育法重要的組成部分，為美國教育發(fā)展提供了法律保障。
日本“二戰(zhàn)”后也加快教育立法進(jìn)程，1947年制定《教育基本法》、《學(xué)校教育法》，1948年制定《教育委員會(huì)法》、《關(guān)于教科書發(fā)行的臨時(shí)措置法》，1949年制定《教育公務(wù)員特例法》、《文部省設(shè)置法》、《教育職員執(zhí)照法》、《國立學(xué)校設(shè)置法》、《社會(huì)教育法》、《私立學(xué)校法》，1951年制定《產(chǎn)業(yè)教育振興法》、《兒童憲章》，1952年制定《義務(wù)教育國庫負(fù)擔(dān)法》、《私立學(xué)校振興法》，1969年修訂《國立學(xué)校設(shè)置法》，1970年頒布《私學(xué)振興財(cái)團(tuán)法》，1975年又頒布《私學(xué)振興助成法》，1990年頒布《終身學(xué)習(xí)振興法》，2003年頒布《環(huán)境教育法》。這些教育法律為日本各類教育快速發(fā)展提供了有效保障。
世界發(fā)達(dá)國家依法治教的基本經(jīng)驗(yàn)，為我國加強(qiáng)教育法治建設(shè)，提供了有益的啟示與借鑒。
二、當(dāng)前我國教育法治化進(jìn)程中存在的主要問題
盡管黨的十五大就提出了依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家。把依法治國確定為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略，把依法執(zhí)政確定為黨治國理政的基本方式，積極建設(shè)社會(huì)主義法治，取得了巨大成就。但是，正如《決定》所指出：“同黨和國家事業(yè)發(fā)展要求相比，同人民群眾期待相比，同推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)相比，法治建設(shè)還存在許多不適應(yīng)、不符合的問題，主要表現(xiàn)為：有的法律法規(guī)未能全面反映客觀規(guī)律和人民意愿，針對(duì)性、可操作性不強(qiáng)，立法工作中部門化傾向、爭權(quán)諉責(zé)現(xiàn)象較為突出；有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究現(xiàn)象比較嚴(yán)重，執(zhí)法體制權(quán)責(zé)脫節(jié)、多頭執(zhí)法、選擇性執(zhí)法現(xiàn)象仍然存在，執(zhí)法司法不規(guī)范、不嚴(yán)格、不透明、不文明現(xiàn)象較為突出，群眾對(duì)執(zhí)法司法不公和腐敗問題反映強(qiáng)烈；部分社會(huì)成員尊法信法守法用法、依法維權(quán)意識(shí)不強(qiáng)，一些國家工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部依法辦事觀念不強(qiáng)、能力不足，知法犯法、以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法現(xiàn)象依然存在?！苯逃ㄖ谓ㄔO(shè)同樣存在著這樣的問題與不足，主要表現(xiàn)在以下幾方面：
（一）教育法律體系尚不健全
要實(shí)現(xiàn)教育法治，首先必須做到有法可依，構(gòu)建一個(gè)較為完善的教育法律體系是首要任務(wù)。我國的教育法治建設(shè)起步于改革開放，十一屆三中全會(huì)提出“必須加強(qiáng)社會(huì)主義法制”拉開了我國法治建設(shè)的序幕， 1982年新《憲法》誕生，使我國的法治建設(shè)有了憲法依據(jù)。1980年2月12日五屆人大常委會(huì)十三次會(huì)議通過的《中華人民共和國學(xué)位條例》是新中國第一部由全國人大常委會(huì)通過的教育法律，開啟了教育立法新紀(jì)元。隨后，全國人大及其常委會(huì)先后制定頒布了《中華人民共和國義務(wù)教育法》《中華人民共和國未成年人保護(hù)法》《中華人民共和國教師法》《中華人民共和國教育法》《中華人民共和國職業(yè)教育法》《中華人民共和國高等教育法》《中華人民共和國預(yù)防未成年人犯罪法》《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》等教育法律，修訂了《義務(wù)教育法》和《未成年人保護(hù)法》。與此同時(shí)，國務(wù)院發(fā)布或批準(zhǔn)發(fā)布了數(shù)十項(xiàng)教育行政法規(guī)和法規(guī)性文件；各省、市、區(qū)人大相繼制定了大量地方性教育法規(guī)；國家教育行政部門也頒布了覆蓋教育各方面工作的教育規(guī)章；各省、市、區(qū)人民政府也制定了一批符合地方特色和當(dāng)?shù)亟逃l(fā)展需要的地方性教育規(guī)章，使我國的教育法律法規(guī)從無到有，初步形成了以《教育法》為母法的教育法律體系，使教育工作初步實(shí)現(xiàn)“有法可依”。
但是，目前還存在較為突出的教育法律體系不夠健全的問題。從目前我國教育法律法規(guī)所覆蓋的狀況來看，教育法律法規(guī)的制定缺乏總體規(guī)劃和設(shè)計(jì)，缺乏系統(tǒng)性、全面性，很多領(lǐng)域還是空白領(lǐng)域。大量的教育失范現(xiàn)象仍然存在，教育活動(dòng)中的很多教育關(guān)系和教育行為沒有法律規(guī)范予以調(diào)節(jié)，許多應(yīng)由教育法律加以調(diào)整的社會(huì)關(guān)系卻無法可依。教育法律體系尚不完整，法域不寬廣，橫向結(jié)構(gòu)內(nèi)容不豐富，一些在教育實(shí)踐中急需的重要教育法律法規(guī)尚未出臺(tái)。我國至今尚缺少《學(xué)校法》《教育考試法》《學(xué)前教育法》《終身學(xué)習(xí)法》（或<終身教育法>）《教育投入法》（或《教育保障法》）等重要教育法律。
（二）教育法律規(guī)范相互沖突
教育法律規(guī)范是規(guī)范教育活動(dòng)的行為準(zhǔn)則，國家頒布的法律必須要求一致，不能相互沖突。《決定》強(qiáng)調(diào)：“必須維護(hù)國家法制統(tǒng)一?！蔽覈逃⒎〞r(shí)間不長，經(jīng)驗(yàn)不足，一些教育法律規(guī)范存在相互沖突的現(xiàn)象，包括教育法與其他部門法之間的沖突和教育法內(nèi)部之間的沖突。以前者為例，《民辦教育促進(jìn)法》與其他部門法之間是存在沖突的，如依照2002年頒布的《民辦教育促進(jìn)法》第二條規(guī)定：“國家機(jī)構(gòu)以外的社會(huì)組織或者個(gè)人，利用非國家財(cái)政性經(jīng)費(fèi)，面向社會(huì)舉辦學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)的活動(dòng)，適用本法。本法未作規(guī)定的，依照教育法和其他有關(guān)教育法律執(zhí)行。”第三條規(guī)定：“民辦教育事業(yè)屬于公益性事業(yè)，是社會(huì)主義教育事業(yè)的組成部分?！边@兩條規(guī)定說明，國家機(jī)構(gòu)以外的社會(huì)組織和個(gè)人利用非國家財(cái)政性經(jīng)費(fèi)舉辦的學(xué)校和其他教育機(jī)構(gòu)，屬“民辦教育”，“民辦教育屬于公益性事業(yè)，是社會(huì)主義教育事業(yè)的組成部分”。據(jù)此，各企業(yè)事業(yè)單位或個(gè)人利用非國家財(cái)政性經(jīng)費(fèi)舉辦的學(xué)校無疑屬于“事業(yè)單位”。但國務(wù)院2004年頒布的《事業(yè)單位登記管理暫行條例》第二條規(guī)定：“本條例所稱事業(yè)單位，是指國家為了社會(huì)公益目的，由國家機(jī)關(guān)舉辦或者其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動(dòng)的社會(huì)服務(wù)組織?！边@就與《民辦教育促進(jìn)法》存在著很大的沖突：后者說只有“由國家機(jī)關(guān)舉辦或者其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的”舉辦的“從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動(dòng)的社會(huì)服務(wù)組織”才能被作為“事業(yè)單位”予以登記。而依《民辦教育促進(jìn)法》的規(guī)定，個(gè)人又可以舉辦民辦學(xué)校這樣的事業(yè)單位且其投入只能是非國家財(cái)政性經(jīng)費(fèi)，顯然屬于“非國有資產(chǎn)”，故按《事業(yè)單位登記管理暫行條例》的規(guī)定又不屬于事業(yè)單位。雖然從法律層級(jí)上說，《民辦教育促進(jìn)法》屬法律，《事業(yè)單位登記管理暫行條例》屬行政法規(guī)，前者的法律效力要高于后者。但據(jù)后法優(yōu)于前法和特別法優(yōu)于一般法的原則，《事業(yè)單位登記管理暫行條例》又可以與《民辦教育促進(jìn)法》相抗衡，這兩者之間的沖突給民辦教育機(jī)構(gòu)的單位性質(zhì)和登記管理帶來很大麻煩。
（三）教育立法與修法不及時(shí)
立法與修訂不及時(shí)，與新型社會(huì)管理體制、市場經(jīng)濟(jì)體制嚴(yán)重脫節(jié)，影響了教育自身改革與發(fā)展。第一，法律制定不及時(shí)。1990年代以來，教師待遇、學(xué)校安全、學(xué)生就近入學(xué)權(quán)利保障等問題非常突出，迫切需要《學(xué)校法》、《邊遠(yuǎn)偏僻農(nóng)村教育保障條例》等法律法規(guī)予以保障，但這些教育法律至今沒有制定。第二，法律修訂不及時(shí)。1980年頒布的《學(xué)位條例》、1993年頒布的《教師法》、1995年頒布的《教育法》、1996年頒布的《職業(yè)教育法》、1998年頒布的《高等教育法》、2002年頒布的《民辦教育促進(jìn)法》等現(xiàn)行法律中許多規(guī)定早已過時(shí)，難以滿足教育發(fā)展的需要，但至今或者未修訂，或者修訂不徹底，還留有一些遺憾。第三，實(shí)施法律的法規(guī)制定嚴(yán)重滯后。如《義務(wù)教育法》于1986年7月1日開始施行，而《義務(wù)教育法實(shí)施細(xì)則》1992年3月14日才發(fā)布；2006年全國人大對(duì)《義務(wù)教育法》進(jìn)行了修訂，9年過去了，而對(duì)實(shí)施細(xì)則至今仍然未進(jìn)行修訂；1995年頒布的《教育法》第83條規(guī)定“境外的組織和個(gè)人在中國境內(nèi)辦學(xué)和合作辦學(xué)的辦法，由國務(wù)院規(guī)定”，而國務(wù)院直到2003年才頒布《中外合作辦學(xué)條例》，滯后8年。
（四）違法不究現(xiàn)象比較普遍
教育行政執(zhí)法要求行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格按照法定職權(quán)和程序，正確適用法律法規(guī)，做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。然而，一些地方和學(xué)校存在有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的現(xiàn)象。學(xué)校是實(shí)施教育的專門機(jī)構(gòu)，學(xué)校依法治校、規(guī)范辦學(xué)是教育法實(shí)施的根本保證。但是，由于教育行政執(zhí)法力量薄弱，教育督導(dǎo)制度尚不健全，學(xué)校不按課表上課、不按作息時(shí)間作息、違規(guī)補(bǔ)課的現(xiàn)象比較普遍。如《義務(wù)教育法》第三條規(guī)定：“義務(wù)教育必須貫徹國家的教育方針，實(shí)施素質(zhì)教育，提高教育質(zhì)量，使適齡兒童、少年在品德、智力、體質(zhì)等方面全面發(fā)展?！薄段闯赡耆吮Ｗo(hù)法》第二十條規(guī)定：“學(xué)校應(yīng)當(dāng)與未成年學(xué)生的父母或者其他監(jiān)護(hù)人互相配合，保證未成年學(xué)生的睡眠、娛樂和體育鍛煉時(shí)間，不得加重其學(xué)習(xí)負(fù)擔(dān)?！比欢?，應(yīng)試教育禁而不止，素質(zhì)教育推而不行的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，學(xué)校把體育、音樂、美術(shù)課改上成語文、數(shù)學(xué)、外語課成為了一些地方學(xué)校教育“新常態(tài)”，每天“陽光體育一小時(shí)”在一些地方成為空喊的口號(hào)，節(jié)假日補(bǔ)課、學(xué)生每天作業(yè)成堆司空見慣。學(xué)校管理與《義務(wù)教育法》《未成年人保護(hù)法》的相關(guān)規(guī)定常常相違背。
（五）教育法律救濟(jì)渠道不暢通
教育是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)，涉及方方面面的利益，教育糾紛性質(zhì)的多元化與糾紛利益主體的多樣性需要有相應(yīng)多元化的法律救濟(jì)途徑。我國教育法律救濟(jì)渠道不夠暢通，主要問題有：第一，教育法律救濟(jì)制度不健全。容易出現(xiàn)職責(zé)不清，分工不明，以致相互推諉和扯皮的現(xiàn)象，導(dǎo)致申訴案件得不到正確、及時(shí)、有效的處理，合法權(quán)益得不到應(yīng)有的保護(hù)。第二，教育法律救濟(jì)體系不完善。我國目前的教育法律救濟(jì)體系還存在諸多問題和不足，已有的救濟(jì)制度設(shè)計(jì)欠完備，缺乏法律的有力支撐。第三，教育法律救濟(jì)運(yùn)行機(jī)制不暢。教育法律權(quán)利的救濟(jì)的運(yùn)行機(jī)制存在不順暢的問題，這不僅影響著相對(duì)人權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，同時(shí)也弱化了教育法律的實(shí)效性。此外，救濟(jì)途徑從設(shè)計(jì)到實(shí)際運(yùn)作缺乏正當(dāng)程序的保障，各救濟(jì)途徑之間的關(guān)系不明確，訴訟救濟(jì)相當(dāng)有限。如果教育法律救濟(jì)沒有相應(yīng)的程序保障，就不可能順利運(yùn)行，就不可能起到保護(hù)相對(duì)人的教育法律權(quán)利的作用。對(duì)于相對(duì)人的權(quán)利而言，教育法律賦予的權(quán)利也僅僅是一種“權(quán)利的假象”而已。所以，教育立法不僅僅要關(guān)注教育權(quán)利的實(shí)體賦權(quán)，更應(yīng)該建立與完善教育權(quán)利的程序保障，才能使教育法律救濟(jì)真正能起到保護(hù)相對(duì)人權(quán)利的作用。
（六）教育管理缺乏法治思維
各級(jí)教育領(lǐng)導(dǎo)干部是否具有法治觀念，直接關(guān)系權(quán)力能否得到正確行使，直接影響依法治教的成效和教育事業(yè)的發(fā)展。缺乏法治觀念的具體表現(xiàn)有：第一，缺乏法治信仰。在法治社會(huì)，法律不僅是治理國家的工具，而且是規(guī)范各種社會(huì)關(guān)系、裁判各類糾紛、保護(hù)相對(duì)人權(quán)益的主要標(biāo)準(zhǔn)，必須得到充分認(rèn)同和嚴(yán)格遵守。當(dāng)前，領(lǐng)導(dǎo)干部以言代法、以權(quán)壓法、按需用法的管理方式比較普遍，不作為、亂作為，懶政、怠政、失職、瀆職現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。第二，尚權(quán)不尚法。有些領(lǐng)導(dǎo)干部有時(shí)遇事不問法律規(guī)定，只看上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的臉色。有的領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)為法律只管群眾不管自己，遇到用法律約束自身權(quán)力或本部門行為的時(shí)候就百般抵制。第三，程序意識(shí)不強(qiáng)。實(shí)體公正和程序公正是法治的兩大要件，程序公正是實(shí)現(xiàn)實(shí)體公正的必由之路，沒有程序公正就不可能有實(shí)體公正。一些領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維淡薄，管理決策隨意性大，“拍腦袋決策，拍胸脯辦事”的現(xiàn)象比較普遍，沒有“把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序”。缺乏程序意識(shí)，實(shí)質(zhì)上是缺乏科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政意識(shí)。
（七）教育行政執(zhí)法不得力
教育行政執(zhí)法不得力的表現(xiàn)有：第一，教育行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)不健全。目前我國教育行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)還不夠健全，有待于進(jìn)一下完善。第二，教育行政執(zhí)法隊(duì)伍整體素質(zhì)不高。教育行政執(zhí)法隊(duì)伍不僅存在人手不足的問題，更嚴(yán)重的是執(zhí)法人員的素質(zhì)不能滿足教育行政執(zhí)法的要求。執(zhí)法人員教育法律素養(yǎng)不高，依法行政的觀念淡薄，教育行政執(zhí)法能力不高。第三，教育執(zhí)法職責(zé)不清。究其原因，一是教育法律、法規(guī)規(guī)定不夠明確具體，且沒有制定相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則或辦法。二是政府沒有設(shè)置或者授權(quán)或指定執(zhí)法機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致執(zhí)法職責(zé)不落實(shí)。第四，教育行政執(zhí)法制度不健全。行政執(zhí)法制度不全主要是源于人們對(duì)教育行政執(zhí)法的片面理解，認(rèn)為教育行政執(zhí)法就是教育行政機(jī)關(guān)的事，而忽略了一個(gè)根本的事實(shí)——教育行政執(zhí)法首先是政府的執(zhí)法，然后才是職能部門的執(zhí)法。事實(shí)上，很多有法不依的現(xiàn)象不是來自學(xué)?；蛘呓逃姓C(jī)關(guān)，而是來自政府。第五，教育行政執(zhí)法過程不規(guī)范。教育行政執(zhí)法主體上存在問題，教育行政執(zhí)法行為上存在問題，教育行政執(zhí)法監(jiān)督上也存在問題等。
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與世界其他國家教育司法制度相比，我國教育司法制度還相當(dāng)薄弱。主要表現(xiàn)在三方面：第一，司法介入教育案件標(biāo)準(zhǔn)不一。司法能否介入教育，學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)到底是一種什么性質(zhì)的權(quán)力，學(xué)校侵害受教育者受教育權(quán)的行為是否屬于行政訴訟受案范圍，學(xué)校是否可以在行政訴訟中作被告，包括與此相關(guān)的其他一些基本問題在我國教育界、法學(xué)界和司法界存在著爭議和分歧。其原因在于是立法不明和立法滯后。第二，對(duì)司法應(yīng)否進(jìn)入教育領(lǐng)域認(rèn)識(shí)不一。在教育法學(xué)理論的研究中，對(duì)司法應(yīng)否進(jìn)入教育也有較大的爭議。一種觀點(diǎn)認(rèn)為在我國《行政訴訟法》和《教育法》及其他相關(guān)的法律、法規(guī)中沒有明確規(guī)定的情況下，依法無據(jù)，法院的受案范圍不可任意擴(kuò)大，否則將導(dǎo)致司法泛化；再者，教育有其特殊的規(guī)律，學(xué)校管理的主體、內(nèi)容和方式都有其特殊性。司法介入會(huì)妨礙學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)的行使，司法不應(yīng)介入。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，有權(quán)利就要有救濟(jì)。只要當(dāng)事人的合法權(quán)利受到侵害，就應(yīng)當(dāng)對(duì)侵犯受教育權(quán)的行為可以提起訴訟，尋求司法的保護(hù)。第三，權(quán)利缺乏程序法的保護(hù)。在教育司法實(shí)踐中，教育法的許多有關(guān)受教育權(quán)利的實(shí)體規(guī)定由于缺乏程序法的保護(hù)，因而缺乏可訴性，使當(dāng)事人在教育上的合法權(quán)益難以得到有效的法律保護(hù)。第四，人民法院對(duì)教育案件受理的承受力不足。由于我國解決教育糾紛的其他渠道有限并且尚不通暢，致使大量的教育糾紛案件遲遲得不到有效地解決。而在教育改革和發(fā)展中新的矛盾和沖突又不斷引發(fā)和催生新的教育案件，人民法院的司法承受力明顯不足，致使通過其他途徑無法解決的案件，在法院這個(gè)最后“說理的地方”也難以進(jìn)入。
（九）教育法律監(jiān)督不到位
教育法律監(jiān)督不到位的原因很大程度上都是由于監(jiān)督主體缺位的問題導(dǎo)致的。通過調(diào)查可以發(fā)現(xiàn)，例行公事式的監(jiān)督比較多，但是在解決和處理問題的過程中沒有有效的監(jiān)督。在我國之所以一些腐敗現(xiàn)象頻繁出現(xiàn)，這與法律監(jiān)督不到位有很大的聯(lián)系。第一，以言代法，以權(quán)壓法。這一現(xiàn)象在領(lǐng)導(dǎo)干部處理和解決問題的過程中經(jīng)常發(fā)生，由于忽視了法律的嚴(yán)肅性，常常出現(xiàn)公職人員濫用職權(quán)的現(xiàn)象。第二，執(zhí)法不嚴(yán)、違法辦案。司法機(jī)關(guān)當(dāng)中經(jīng)常出現(xiàn)違反程序、按人情辦案等嚴(yán)重侵害公民權(quán)益的問題。甚至出現(xiàn)了案件審判完畢之后無法操作和執(zhí)行的現(xiàn)象，以至于出現(xiàn)了官了民不了的一系列問題。第三，以罰代法，重罰輕管。在社會(huì)法治建設(shè)中，經(jīng)?？梢钥吹揭粤P代法的現(xiàn)象。比如執(zhí)法部門在處理諸如教育用品的假冒偽劣產(chǎn)品的時(shí)候，僅僅作出較大的經(jīng)濟(jì)處罰，但沒有進(jìn)一步的追究銷售商和生產(chǎn)商的法律責(zé)任。這種處理辦法所帶來的結(jié)果也就直接導(dǎo)致了售假販假的問題得不到遏制的問題，以至于生產(chǎn)的假冒偽劣產(chǎn)品還是在在市面上銷售流通，給學(xué)生的健康造成損害。
（十）公民教育法律意識(shí)淡薄
我國公民當(dāng)中很多人的教育法治意識(shí)比較淡薄，這一問題極大地阻礙了我國教育法治化進(jìn)程。主要表現(xiàn)在：第一，不學(xué)法。盡管我國已經(jīng)經(jīng)過了近30年的普法，但是，普法往往是講形式、走過場，很少有人去認(rèn)認(rèn)真真地學(xué)習(xí)法律。目前多數(shù)公民的教育法律知識(shí)仍然十分貧乏，對(duì)教育法律一知半解。第二，不尊法。有些人辦事首先想到的不是法律和規(guī)則而是找關(guān)系、走后門，這是典型的心中無法、不尊法的表現(xiàn)。第三，不依法。一些學(xué)校總是依照老傳統(tǒng)、老經(jīng)驗(yàn)辦事，過于依賴行政部門的管理和調(diào)控。在實(shí)踐中，還有以德代法的現(xiàn)象。第四，不守法。一些地方政府和教育行政部門工作人員的教育法治意識(shí)淡薄，削減教育投入，挪用教育經(jīng)費(fèi)等事件時(shí)有發(fā)生。義務(wù)教育學(xué)校設(shè)重點(diǎn)班、違規(guī)組織補(bǔ)課、亂收費(fèi)等年年禁而不止。教師體罰學(xué)生、有償補(bǔ)課等司空見慣。第五，不用法?！叭饲傲粢痪€，日后好見面”的意識(shí)相當(dāng)普遍。在我國公民心目中，訴諸法律就等于“撕破了臉皮”，傷害了情感，今后不好相見。人們習(xí)慣于沉默、忍氣吞聲、自認(rèn)倒霉。有時(shí)候即使知道自己可以拿起法律武器去維護(hù)自身權(quán)益，但由于法律程序過于繁瑣，周期長，“耗不起”而最后還是放棄。這種厭訴、拒訴、不樂于用法律維護(hù)自己合法權(quán)益的心理社會(huì)上普遍存在，在教育領(lǐng)域更是司空見慣。
上述問題的出現(xiàn)，既有現(xiàn)實(shí)的因素，又有歷史的原因，但根本上與我國還處在社會(huì)主義初級(jí)階段這一基本國情分不開。只有正視現(xiàn)實(shí)而不是回避問題，找到本源，深化改革，才有可能真正解決。
三、健全和完善教育法治體系的建議
為健全和完善我國教育法治建設(shè)體系，適應(yīng)黨和國家事業(yè)發(fā)展要求，回應(yīng)人民呼聲和社會(huì)關(guān)切，促進(jìn)教育改革和發(fā)展，全面推進(jìn)依法治教，建設(shè)社會(huì)主義法治國家，下面按提高各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)教育法治的思想認(rèn)識(shí)，加快教育立法進(jìn)程，完善教育立法機(jī)制、完善教育行政執(zhí)法與教育司法銜接機(jī)制、完善教育法律救濟(jì)制度、加強(qiáng)教育行政執(zhí)法、完善教育執(zhí)法監(jiān)督體系、全面推進(jìn)依法治校、加強(qiáng)教育法治隊(duì)伍建設(shè)、增強(qiáng)全民教育法治觀念的脈絡(luò)，提出如下建議：
建議一：提高各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)教育法治的思想認(rèn)識(shí)
《決定》指出“各級(jí)黨組織和領(lǐng)導(dǎo)干部要深刻認(rèn)識(shí)到，維護(hù)憲法法律權(quán)威就是維護(hù)黨和人民共同意志的權(quán)威，捍衛(wèi)憲法法律尊嚴(yán)就是捍衛(wèi)黨和人民共同意志的尊嚴(yán)，保證憲法法律實(shí)施就是保證黨和人民共同意志的實(shí)現(xiàn)。”因此，加強(qiáng)教育法治建設(shè)，全面推進(jìn)依法治教，首要的是要提高各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)教育法治的思想認(rèn)識(shí)。只有領(lǐng)導(dǎo)重視，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，提高對(duì)教育法治的認(rèn)識(shí)，加大教育法治工作力度，此項(xiàng)工作才能真正落到實(shí)處，抓出成效。
第一，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要轉(zhuǎn)變思想觀念，帶頭樹立教育法治意識(shí)。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要認(rèn)識(shí)到，依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家，是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略。加強(qiáng)教育法治建設(shè)，全面推進(jìn)依法治教，是這一基本國策的具體體現(xiàn)。依法治教，是21世紀(jì)我國教育事業(yè)深化改革，加快發(fā)展的必然要求。要破解教育改革與發(fā)展中出現(xiàn)的各種突出矛盾，必須加強(qiáng)法治建設(shè)，全面實(shí)行依法治教。要加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的法治教育和培訓(xùn)，不斷增強(qiáng)他們的教育法治理念。樹立堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、依法治國、執(zhí)法為民、公平正義、服務(wù)大局的法治理念。除了正面典型的引導(dǎo)作用外，反面典型的警示、警戒作用也是不可忽視的，對(duì)于那些堅(jiān)持人治思維，在決策、執(zhí)法和其他行使公權(quán)力過程中有法不依，濫用職權(quán)，對(duì)教育造成重大損害的，要依法問責(zé)、追責(zé)。
第二，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要提高運(yùn)用法治思維和法治方式深化教育改革，推動(dòng)教育發(fā)展的能力。黨的十八大報(bào)告提出的“提高領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定能力”，為領(lǐng)導(dǎo)干部指明了提高依法行政能力的具體路徑，立意深遠(yuǎn)。教育法治思維是指教育權(quán)力行使者在法治理念的基礎(chǔ)上，運(yùn)用教育法律規(guī)范、教育法律原則和教育法律邏輯對(duì)所遇到或所要處理的教育問題進(jìn)行分析、綜合、判斷、推理和形成結(jié)論、決定的思想認(rèn)識(shí)活動(dòng)與過程。運(yùn)用教育法治思維治理國家和管理社會(huì)要求領(lǐng)導(dǎo)干部在行使國家教育權(quán)力時(shí)，必須轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的行政思維和行政治理方式，無論是教育決策，還是教育管理，或者是化解教育中出現(xiàn)的各種矛盾，都應(yīng)隨時(shí)和不斷審視其行為是否遵守和符合目的合法、權(quán)限合法、內(nèi)容合法、手段合法、程序合法的要求，將法律手段作為深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾和維護(hù)穩(wěn)定的首要的和最基本的選擇。
第三，要建立跨部委的協(xié)調(diào)工作機(jī)構(gòu)，加大教育法治工作力度。加強(qiáng)教育法治，全面推進(jìn)依法治教，是一項(xiàng)龐大的系統(tǒng)工程，僅靠教育和司法部門是難以完成的。要真正實(shí)現(xiàn)依法治教，必須在各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)高度重視教育法治的前提下，建立由各級(jí)立法部門、司法部門、教育部門、財(cái)政部門、組織人事部門、群團(tuán)部門等共同參與的協(xié)調(diào)工作機(jī)構(gòu)，因?yàn)榻逃ㄖ紊婕懊鎻V，需要多部門的通力合作，方能見實(shí)效。
建議二：加快教育立法進(jìn)程
全國人大“十二五”期間確定了“六修五立”的教育立法計(jì)劃，即修訂《教育法》、《職業(yè)教育法》、《高等教育法》、《學(xué)位條例》、《教師法》、《民辦教育促進(jìn)法》，制定《學(xué)校法》、《教育考試法》、《學(xué)前教育法》、《終身學(xué)習(xí)法》、《家庭教育法》等法律。為增強(qiáng)立法的公開性和透明度，提高立法質(zhì)量，國務(wù)院法制辦也于2013年9月將《教育法律一攬子修訂草案（征求意見稿）》及其說明全文公布，征求社會(huì)各界意見（參見本建議書附錄部分）。今年1月7日，李克強(qiáng)總理主持國務(wù)院常務(wù)會(huì)議，討論通過對(duì)《教育法》、《高等教育法》、《民辦教育促進(jìn)法》進(jìn)行一攬子修改的修正案草案，決定提請(qǐng)全國人大常委會(huì)審議。草案增加了關(guān)于健全現(xiàn)代國民教育體系、發(fā)展學(xué)前教育等基本制度的規(guī)定，完善了高校設(shè)立審批、經(jīng)費(fèi)投入等管理制度，明確對(duì)民辦學(xué)校實(shí)行分類管理，允許興辦營利性民辦學(xué)校。這些立法進(jìn)展令人可喜，值得充分肯定。但從總體來看，我國教育立法工作仍然進(jìn)展緩慢，建議進(jìn)一步加快立法進(jìn)程，尤其要加快制定《學(xué)校法》、《教育考試法》、《學(xué)前教育法》《終身學(xué)習(xí)法》（或《終身教育法》）、《家庭教育法》等新的教育法律。
第一，要加緊制定《學(xué)校法》?！秾W(xué)校法》是現(xiàn)代學(xué)校制度的根本保障，旨在解決學(xué)校辦學(xué)與發(fā)展的權(quán)利和義務(wù)問題，其中涉及學(xué)校與政府、學(xué)校與社區(qū)、學(xué)校與校長、學(xué)校與教師、學(xué)校與學(xué)生等方面的多種教育法律關(guān)系。我國有各級(jí)各類學(xué)校和教育機(jī)構(gòu)200多萬所，但至今沒有制定《學(xué)校法》。由于《學(xué)校法》缺位，我國各級(jí)各類學(xué)校獨(dú)立法人地位一直未能確立，學(xué)校的權(quán)利和義務(wù)不清。什么應(yīng)該負(fù)責(zé)、什么不應(yīng)該負(fù)責(zé)等問題已成為學(xué)校方面的重大困惑。一些長期從事校園安全事故糾紛處理的相關(guān)人士表示，現(xiàn)在感覺出了事故，學(xué)校似乎在承擔(dān)無限責(zé)任。在校園安全事故糾紛處理上，陷入了“哪個(gè)鬧得兇就賠得多”的惡性循環(huán)。有校長表示，醫(yī)院有“醫(yī)鬧”，現(xiàn)在學(xué)校也有了“學(xué)鬧”，學(xué)校往往只能花錢買平安。教育部此前出臺(tái)有《學(xué)生傷害事故處理辦法》。但該《辦法》明確僅適用于“在學(xué)校實(shí)施的教育教學(xué)活動(dòng)或者學(xué)校組織的校外活動(dòng)中，以及在學(xué)校負(fù)有管理責(zé)任的校舍、場地、其他教育教學(xué)設(shè)施、生活設(shè)施內(nèi)發(fā)生的，造成在校學(xué)生人身損害后果的事故的處理”。2014年跨年夜上海外灘踩踏事件中，有大學(xué)生不幸遇難，家長找學(xué)校討說法，責(zé)備學(xué)校當(dāng)晚為何不點(diǎn)名，令學(xué)校進(jìn)退維谷。學(xué)校究竟有沒有責(zé)任、有多大責(zé)任，都無現(xiàn)成法律依據(jù)可供參考。種種情形，都迫切要求盡快制定《學(xué)校法》，以法律形式來保障現(xiàn)代學(xué)校制度的建立。
第二，要加緊制定《教育考試法》。考試是選拔人才的重要途徑，也是確保社會(huì)公平的關(guān)鍵所在。各級(jí)各類專業(yè)人才的選拔、培養(yǎng)、資格的取得都有賴于考試，考試在國家政治和社會(huì)生活中發(fā)揮著重要作用。然而，近年來，考試領(lǐng)域涉嫌賄賂、冒名替考、泄漏考題等腐敗現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，這是對(duì)考試公平性與公信度的踐踏。同時(shí)，各類考試之間的關(guān)系，考試的公正、公開和公平的程序，考試的組織形式及其程序，考試組織主體及應(yīng)試人員的權(quán)利義務(wù)、法律責(zé)任等，都缺乏明確統(tǒng)一的法律規(guī)定，造成了考試運(yùn)行、組織等方面的權(quán)責(zé)不清，權(quán)利義務(wù)不明確，主觀隨意性強(qiáng)。究其根源，與我國缺乏一部規(guī)范考試行為的教育法律有直接關(guān)系。只有制定了《教育考試法》，對(duì)命題、監(jiān)考、閱卷、錄取等一系列程序化行為進(jìn)行規(guī)范，才能營造平等競爭的人才環(huán)境。從而提高考試的公信度和權(quán)威性。
第三，要加緊制定《學(xué)前教育法》。近年來，我國學(xué)前教育事業(yè)在各級(jí)黨委、政府的重視下，有了較大的發(fā)展。但入園難、入園貴等問題十分突出，學(xué)前教育收費(fèi)亂象、教學(xué)內(nèi)容小學(xué)化等現(xiàn)象越演越烈。學(xué)前教育已成為我國整個(gè)教育體系的“短板”。學(xué)前教育改革發(fā)展中呈現(xiàn)出來的特點(diǎn)與問題，有必要通過立法等途徑盡快研究和解決。目前，我國學(xué)前教育主要依據(jù)十幾年前頒布的《幼兒園管理?xiàng)l例》、《幼兒園工作規(guī)程》等行政規(guī)定，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足幼教事業(yè)發(fā)展的需要。制定《學(xué)前教育法》，是解決我國當(dāng)前學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展中諸多突出問題，促進(jìn)學(xué)前教育事業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展的迫切需要和根本保障。
第四，要抓緊制定《終身學(xué)習(xí)法》（或《終身教育法》）。現(xiàn)實(shí)生活中有相當(dāng)一部分人將教育的概念狹義化，即僅將教育理解為學(xué)校教育，忽略了全民教育和終身教育，沒有看到教育原有的終身性和發(fā)展性，在一定程度上造成了教育生態(tài)的不平衡。目前，許多地方出現(xiàn)了多種專業(yè)人才緊缺的現(xiàn)象，必需的專業(yè)人才得不到及時(shí)的補(bǔ)充，已成為許多地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的重要障礙。加強(qiáng)終身教育，大力培養(yǎng)各方面人才，已刻不容緩。盡快制定《終身學(xué)習(xí)法》，將有利于改變傳統(tǒng)觀念，促進(jìn)發(fā)展和完善全民終身學(xué)習(xí)制度，提高全民族的素質(zhì)。
第五，要加緊制定《家庭教育法》。家庭教育是教育的重要構(gòu)成，與學(xué)校教育、社會(huì)教育構(gòu)成三位一體，缺一不可。實(shí)踐證明，一個(gè)人的早期教育深刻地影響著其一生的成長與發(fā)展，而兒童的早期教育往往有賴于家庭教育。家庭是社會(huì)的細(xì)胞，社會(huì)穩(wěn)定要靠家庭，遏制青少年的違法犯罪要靠家庭教育；青少年健康成長的根基在家庭環(huán)境。近年來，我國青少年犯罪呈現(xiàn)出犯罪數(shù)量急劇上升、惡性案件持續(xù)增多、犯罪低齡化的特征。青少年犯罪案件占全部刑事案件的70%左右。青少年犯罪已被當(dāng)今社會(huì)公認(rèn)為是繼環(huán)境污染、吸販毒之后的第三大公害。導(dǎo)致青少年走向犯罪一般需要經(jīng)歷由人格異常演變?yōu)榉缸锶烁竦男睦磉^程，有效預(yù)防青少年犯罪的途徑就是需要通過有效的家庭教育，以預(yù)防青少年的人格形成犯罪人格。加緊制定《家庭教育法》，有助于建立起家庭教育的法律干預(yù)機(jī)制，從而達(dá)到優(yōu)化家庭教育、有效預(yù)防青少年犯罪的目的，為兒童健康成長營造良好環(huán)境。
與此同時(shí)，還應(yīng)加快修訂已經(jīng)頒布多年、嚴(yán)重落后現(xiàn)實(shí)發(fā)展?fàn)顩r的有關(guān)法律，重點(diǎn)解決缺乏良法的問題。近年來我國各類教育快速發(fā)展，同時(shí)也常常出現(xiàn)一些新情況和新問題，為了有效破解教育發(fā)展中存在的問題和解決教育發(fā)展中出現(xiàn)的新問題，必須修訂以往制定的教育法律條文。1993年頒布的《教師法》、1996年頒布的《職業(yè)教育法》等法律，許多規(guī)定早已過時(shí)，難以滿足教育改革與發(fā)展的需要，但至仍今未完成修訂任務(wù)，亟待盡快修訂。
建議三：完善教育立法機(jī)制
教育立法是實(shí)現(xiàn)教育法治的前提和基礎(chǔ)，只有良法才能得到人民的認(rèn)可并加以服從，也只有良法才能得到“人民的內(nèi)心擁護(hù)和真誠信仰”。那么，怎么才能保證制定出的法律是良法呢？《決定》“健全立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)、社會(huì)各方有序參與立法的途徑和方式”的要求為我們指出了明確的方向。教育立法，應(yīng)當(dāng)在人大主導(dǎo)前提下，建立健全公開聽證制度、公眾參與制度、專家顧問咨詢制度、委托立法制度、公眾報(bào)告制度等，推進(jìn)教育法治建設(shè)的民主化、科學(xué)化。
第一，應(yīng)建立公開聽證制度、公眾參與制度、專家顧問咨詢制度。社會(huì)各方對(duì)立法的參與度和參與方式直接影響著立法的質(zhì)量?！稕Q定》提出的“立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)，社會(huì)各方有序參與”的立法要求，為公眾參與立法過程提供了政策依據(jù)。那么，社會(huì)各方通過何種途徑、以何種方式參與立法呢？一是建立公開聽證制度?！读⒎ǚā返谌臈l規(guī)定“聽取意見可以采取座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)等多種形式”，在教育立法過程中，應(yīng)將教育法律草案提交聽證會(huì)，廣泛聽取社會(huì)各方面的意見和建議。二是建立公眾參與制度。在起草和修改法律草案時(shí)，擴(kuò)大覆蓋面，讓“社會(huì)各方”廣泛參與。三是建立專家顧問咨詢制度。要聘請(qǐng)教育學(xué)、法律學(xué)、社會(huì)學(xué)、政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等人文社會(huì)科學(xué)以及自然科學(xué)等方面的專家學(xué)者組成專家顧問委員會(huì)，定期召開專家顧問咨詢會(huì)議，充分發(fā)揮專家學(xué)者在教育立法中的重要作用。
第二，應(yīng)建立委托立法制度。目前，教育發(fā)展的制約因素之一是教育立法嚴(yán)重滯后，教育立法不能滿足教育改革和人民對(duì)教育需求日益增長的需要。法律法規(guī)草案起草是立法的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是耗時(shí)費(fèi)力最多的環(huán)節(jié)，解決教育立法滯后的問題應(yīng)該從法案起草入手?！稕Q定》提出了“探索委托第三方起草法律法規(guī)草案”的意見，這樣既可以把人大和政府從繁重的法案起草事物中解放出來，又可以加快教育立法進(jìn)程，還可以有效避免“立法起草部門化，部門利益法制化”的弊端。委托起草法案開辟了法案起草新途徑，打破了傳統(tǒng)的法案起草部門化，委托相對(duì)中立的第三方來起草法案，其社會(huì)地位超脫部門利益，可以兼顧多方的利益，能有效保護(hù)公民利益，符合《決定》“從體制機(jī)制和工作程序上有效防止部門利益和地方保護(hù)主義法律化”的要求。委托起草法案有利于促進(jìn)立法民主、科學(xué)與公正，提高立法質(zhì)量。委托起草法案首先要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)和人大的主導(dǎo)，做到立法信息公開，讓公眾了解有關(guān)立法的各種信息，廣泛參與到立法過程中來。接受委托起草的單位和主要人員，必須是教育法學(xué)專家和熟悉相關(guān)領(lǐng)域情況和業(yè)務(wù)的研究人員。當(dāng)然，任何一項(xiàng)新制度的成熟完善都需要一個(gè)過程，委托起草法案還處于探索階段，具體如何操作還沒有明確的法律規(guī)定，是否采用委托起草方式起草法案是有關(guān)部門的自由裁量權(quán)，如何確定是否委托起草的啟動(dòng)程序；如何選擇符合標(biāo)準(zhǔn)的被委托單位或組織；起草法案不符合要求如何追究責(zé)任等等，都需要進(jìn)行探索。
第三，應(yīng)建立公眾報(bào)告制度。黨的十八大報(bào)告指出：“通過國家政權(quán)機(jī)關(guān)、政協(xié)組織、黨派團(tuán)體等渠道，就經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重大問題和涉及群眾切身利益的實(shí)際問題廣泛協(xié)商，廣納群言、廣集民智，增進(jìn)共識(shí)、增強(qiáng)合力?！苯逃⒎ㄖ挥小皬V納群言、廣集民智”，才能“增進(jìn)共識(shí)、增強(qiáng)合力”，人民才會(huì)“內(nèi)心擁護(hù)和真誠信仰”法律。教育立法過程中，要建立公眾報(bào)告制度，立法之前和草案完成后均要通過報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)、電視、電臺(tái)等新聞媒體向公眾報(bào)告，以廣泛聽取公眾的意見和建議。
建議四：完善教育行政執(zhí)法與教育司法銜接機(jī)制
《決定》要求“健全行政執(zhí)法和刑事司法銜接機(jī)制，完善案件移送標(biāo)準(zhǔn)和程序，建立行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)信息共享、案情通報(bào)、案件移送制度，堅(jiān)決克服有案不移、有案難移、以罰代刑現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)行政處罰和刑事處罰無縫對(duì)接”，為建立教育行政執(zhí)法和教育司法銜接機(jī)制提供了政策依據(jù)。相對(duì)于比較完善的教育行政執(zhí)法制度而言，我國的教育司法制度尚處于起步和探索階段，既有成功的經(jīng)驗(yàn)，也存在著一些不足和缺陷。隨著教育改革的不斷深入和依法治教的全面實(shí)施，單純靠教育行政執(zhí)法已經(jīng)無法解決教育法實(shí)施中產(chǎn)生的糾紛，教育司法在解決教育糾紛問題上顯得越來越重要，如何從我國的實(shí)際出發(fā)，建立和完善有中國特色的教育行政執(zhí)法與教育司法相銜接的制度是當(dāng)務(wù)之急。
第一，應(yīng)盡快制定教育行政執(zhí)法與教育司法相銜接法律規(guī)范。當(dāng)前之所以存在教育行政執(zhí)法“有案難移、以罰代刑現(xiàn)象”，原因之一是因?yàn)槲覈€缺乏教育行政執(zhí)法與教育司法相銜接法律規(guī)范。哪些教育行政執(zhí)法案件應(yīng)該進(jìn)入司法程序，哪些教育行政執(zhí)法案件司法機(jī)關(guān)必須受理，這些都必須有明確的法律規(guī)定。
第二，應(yīng)健全教育司法專門職能機(jī)構(gòu)。雖然早在1990年代我國上海、湖南等地的人民法院內(nèi)部就設(shè)立了專門的教育司法職能機(jī)構(gòu)“教育法庭”或“涉教案件領(lǐng)導(dǎo)小組”等。但是，到目前仍然只是處于探索階段，而且其組成人員往往是兼職，審判職能也常常由其他職能法庭代理，缺乏相對(duì)獨(dú)立性和職能的完整性。隨著教育改革的進(jìn)一步深化，教育行政執(zhí)法糾紛案件數(shù)量日益增多，必須有足夠多的“教育法庭”來解決教育行政執(zhí)法產(chǎn)生的糾紛。
第三，注意教育行政執(zhí)法與司法裁判之間的協(xié)調(diào)與對(duì)接。正確處理教育行政執(zhí)法與司法裁判的關(guān)系，應(yīng)從以下幾個(gè)方面入手：（1）當(dāng)事人不服教育行政執(zhí)法決定的可以提起行政訴訟，但必須對(duì)教育行政執(zhí)法如何與行政訴訟合理地銜接起來做出明確合理的規(guī)定。（2）堅(jiān)持司法最終解決的原則。教育行政執(zhí)法畢竟是行政機(jī)關(guān)在履行自己的行政管理職能，比如在行政復(fù)議中，行政機(jī)關(guān)是在裁決以自己為一方當(dāng)事人的行政糾紛，存在著“官官相護(hù)”的先天缺陷。因此，當(dāng)事人對(duì)教育行政復(fù)議決定不服，仍然可以提起行政訴訟。對(duì)所爭議的行政行為究竟如何裁決，最終由司法機(jī)關(guān)作出決定。（3）兼顧教育行政執(zhí)法的特點(diǎn)，考慮學(xué)生、教師權(quán)益的特殊性和有利于處理結(jié)果便捷執(zhí)行的特點(diǎn)，應(yīng)該依法賦予學(xué)生、教師申訴受理機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)限的范圍、方式和程度。（4）制定相應(yīng)的下位法或做出司法解釋，對(duì)學(xué)生、教師申訴受理機(jī)關(guān)的權(quán)限、范圍、程序以及學(xué)生、教師申訴制度、行政復(fù)議制度與行政訴訟、民事訴訟等法律救濟(jì)手段之間的關(guān)系做出明確規(guī)定。
建議五：完善教育法律救濟(jì)制度
第一，建立教育調(diào)解制度。一是各級(jí)教育行政機(jī)關(guān)要建立專門的教育調(diào)解機(jī)構(gòu)，調(diào)解學(xué)校與社會(huì)、家庭與學(xué)校、教師與學(xué)校、學(xué)生與學(xué)校和教師的矛盾糾紛。俗話說：“話不說不通，理不講不明?！庇辛私逃{(diào)解機(jī)構(gòu)，人民就有了說話講理的地方，就可以化解許多矛盾和糾紛，人民就會(huì)更加理解教育，支持教育。二是要建立校內(nèi)調(diào)解制度。校內(nèi)調(diào)解一般由校內(nèi)調(diào)解委員會(huì)主持。校內(nèi)調(diào)解委員會(huì)的人員組成應(yīng)該來自三個(gè)方面：學(xué)生代表、教師代表、學(xué)校行政代表。校內(nèi)調(diào)解委員通過受理糾紛、調(diào)查分析糾紛情況、對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行說明勸導(dǎo)工作、促成當(dāng)事人和解并達(dá)成協(xié)議等程序解決糾紛。
第二，完善教育申訴制度。我國《教育法》《教師法》明確規(guī)定了學(xué)生和教師申訴制度。當(dāng)學(xué)生或教師的合法權(quán)益受到侵害時(shí)，有權(quán)依照《教育法》及其他法律規(guī)定，向主管的行政機(jī)關(guān)申訴理由，請(qǐng)求處理。但是，我國目前對(duì)學(xué)生和教師的申訴權(quán)利只是由法律做了原則性規(guī)定，缺乏具體的實(shí)施細(xì)則，申訴的具體程序和對(duì)申訴不服的救濟(jì)途徑缺乏細(xì)化的具體規(guī)定，導(dǎo)致教育申訴的可操作性較差，不能真正起到解決教育矛盾糾紛，保護(hù)師生合法權(quán)益的作用。實(shí)際操作中，教育行政機(jī)關(guān)在接到申訴后，往往只是要求作為糾紛一方當(dāng)事人的學(xué)校自行復(fù)查，然后將學(xué)校的復(fù)查結(jié)果再轉(zhuǎn)告當(dāng)事人，這實(shí)際上是讓學(xué)校做自己的裁判員。所以應(yīng)盡快出臺(tái)教育申訴實(shí)施辦法，規(guī)范教育申訴制度，確立申訴的基本原則，申訴范圍及管轄，明確申訴的程序，對(duì)提出申訴、撤訴、申訴受理及處理的形式、時(shí)效等做出明確具體的規(guī)定。
第三，完善教育行政復(fù)議制度。由于教育行政復(fù)議主要利用教育行政體系上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督關(guān)系來解決糾紛，因而十分有利于復(fù)議決定的落實(shí)。我國學(xué)校也承擔(dān)有部分行政管理權(quán)，學(xué)?？梢詫?duì)學(xué)生、教師做出處分和處罰決定。但是，由于學(xué)校與教育行政機(jī)關(guān)之間的關(guān)系在法律上界定不明，這就使得復(fù)議結(jié)果的公正性容易受到質(zhì)疑。同時(shí)，依據(jù)我國現(xiàn)行行政復(fù)議程序，一旦當(dāng)事人對(duì)行政復(fù)議決定不服，被訴諸法院的復(fù)議機(jī)關(guān)就會(huì)成為被告，這往往使復(fù)議機(jī)關(guān)為避免風(fēng)險(xiǎn)而躡手躡腳或消極對(duì)待。因而，要切實(shí)保障學(xué)生和教師的合法權(quán)益，必須對(duì)學(xué)校與教育行政機(jī)關(guān)的權(quán)利義務(wù)關(guān)系加以明確規(guī)定，同時(shí)加強(qiáng)教育行政復(fù)議機(jī)關(guān)的建設(shè)，以促使教育行政復(fù)議活動(dòng)的順利進(jìn)行。
第四，建立健全教育仲裁制度。教育仲裁由教育仲裁委員會(huì)主持進(jìn)行。教育仲裁委員會(huì)由教育行政主管部門的代表、教育專家和社會(huì)賢達(dá)代表、學(xué)校教代會(huì)代表和學(xué)生會(huì)代表組成，即仲裁機(jī)構(gòu)組成應(yīng)該具有“多方性”。盡管我國早在1994年就頒布了《仲裁法》，但是現(xiàn)行教育法律中還沒有涉及教育仲裁，教育仲裁制度目前在我國教育法律救濟(jì)領(lǐng)域還處于缺失狀態(tài)，但其所具有的效益、公平、及時(shí)的特征無疑是我們解決教育糾紛的一個(gè)有效途徑。就我國目前情況來看，教育行政部門在公立學(xué)校管理中還擁有人事管理和經(jīng)費(fèi)控制的權(quán)力，政府仍可以在學(xué)校辦學(xué)行為方面進(jìn)行行政干預(yù)，學(xué)校與政府的關(guān)系主要還是行政管理關(guān)系，以行政復(fù)議和行政訴訟作為解決糾紛的主要渠道。但隨著學(xué)校辦學(xué)主體的多元化，學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的逐步實(shí)現(xiàn)，政府與學(xué)校的民事法律關(guān)系事務(wù)越來越多，建立教育仲裁制度作為銜接申訴與訴訟的重要救濟(jì)途徑的需求越來越迫切，必須盡快依據(jù)《仲裁法》的規(guī)定建立健全教育仲裁制度。
第五，完善有中國特色的教育司法制度。用司法手段來解決教育法律糾紛、保護(hù)各方合法權(quán)益是法律救濟(jì)的最后屏障，但由于教育糾紛的廣泛性和復(fù)雜性以及我國司法力量的薄弱性，使得運(yùn)用司法手段來解決教育法律問題變得困難重重。一方面，由于司法程序的復(fù)雜性，耗時(shí)費(fèi)力，學(xué)生、教師的權(quán)利在遭到不法侵害或與教育行政部門發(fā)生利益沖突時(shí)，往往不愿或不敢運(yùn)用司法手段來維護(hù)自己的合法權(quán)益，“避訟”現(xiàn)象十分普遍。另一方面，我國的民事司法制度、行政司法制度還不夠完善，很多教育法律案件都被排除在受案范圍之外。為了更好地保護(hù)公民的教育權(quán)益，必須盡快建立和完善有中國特色的教育司法制度。一是盡快建立教育司法專門職能機(jī)構(gòu)，設(shè)立教育法庭，建立一支專兼職結(jié)合且以專職為主的教育司法審判人員隊(duì)伍，提高通過司法解決教育糾紛的能力。二是在相關(guān)法律中增設(shè)更多有關(guān)教育的條款，以突出針對(duì)性，擴(kuò)大司法調(diào)整范圍。三是及時(shí)出臺(tái)相關(guān)教育司法解釋，以保證教育法律的正確適用。四是加強(qiáng)司法判例的積累和研究，以充實(shí)和完善教育司法理論和審判實(shí)踐。
建議六：加強(qiáng)教育行政執(zhí)法
第一，完善教育執(zhí)法程序，建立教育執(zhí)法記錄制度。要提高教育法律的執(zhí)行力，必須健全教育執(zhí)法隊(duì)伍，要有效培養(yǎng)、科學(xué)選用、合理使用一支具有良好執(zhí)行力的執(zhí)法隊(duì)伍；要完善教育執(zhí)法程序，執(zhí)法人員要嚴(yán)格按照?qǐng)?zhí)法程序來辦案，這樣才能體現(xiàn)執(zhí)法的公正性；建立教育執(zhí)法記錄制度，在教育執(zhí)法過程中每個(gè)環(huán)節(jié)都要留下視頻記錄、圖像記錄和文字記錄，以備以后在執(zhí)法監(jiān)督中查證。
第二，建立健全省市縣三級(jí)教育執(zhí)法機(jī)構(gòu)。要實(shí)施執(zhí)法首先就要有執(zhí)法機(jī)構(gòu)，《決定》要求“深化行政執(zhí)法體制改革。根據(jù)不同層級(jí)政府的事權(quán)和職能，按照減少層次、整合隊(duì)伍、提高效率的原則，合理配置執(zhí)法力量”，省市縣三級(jí)教育行政機(jī)關(guān)要根據(jù)“事權(quán)和職能”合理設(shè)置教育行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)。強(qiáng)化縣級(jí)教育執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，統(tǒng)一規(guī)范縣級(jí)教育行政執(zhí)法部門名稱，建議名稱統(tǒng)一稱為“政策法規(guī)科”或“教育執(zhí)法科”。要按學(xué)生數(shù)或教職工數(shù)的比例配足執(zhí)法人員。大力提高教育執(zhí)法人員素質(zhì)，嚴(yán)格實(shí)行執(zhí)法人員持證上崗和資格管理制度，未經(jīng)執(zhí)法資格考試合格，不得授予執(zhí)法資格，不得從事執(zhí)法活動(dòng)。
第三，完善教育行政執(zhí)法機(jī)制。按照權(quán)力與責(zé)任掛鉤、權(quán)力與利益脫鉤的要求，建立權(quán)責(zé)明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力的教育行政執(zhí)法體制，這是加強(qiáng)和改善我國教育行政執(zhí)法的前提和基礎(chǔ)。一是要明確具體的教育行政執(zhí)法部門。目前，縣級(jí)教育行政機(jī)關(guān)的教育執(zhí)法部門沒有統(tǒng)一規(guī)定，有的在辦公室、有的在督導(dǎo)室、有的在人事科、有的在法規(guī)科。教育行政執(zhí)法是一項(xiàng)經(jīng)常性的工作，必須要有明確的部門承擔(dān)此項(xiàng)工作。二是要規(guī)范教育行政審核審批行為。教育行政執(zhí)法機(jī)關(guān)必須將教育行政審核審批的條件、實(shí)施程序、實(shí)施時(shí)限、是否收費(fèi)或收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等向社會(huì)予以公示，及時(shí)接受社會(huì)監(jiān)督。三是要規(guī)范教育行政執(zhí)法人員的執(zhí)法行為。執(zhí)法人員要勇于執(zhí)法，敢于擔(dān)當(dāng)，做到“法定職責(zé)必須為”，對(duì)違法行為不查處要按失職、瀆職處理。執(zhí)法人員還要做到“法無授權(quán)不可為”，不以權(quán)謀私或者違法執(zhí)法。
第四， 健全統(tǒng)一司法鑒定管理體制。完善教育行政執(zhí)法責(zé)任追究制度，要實(shí)行教育行政執(zhí)法案件經(jīng)辦人員責(zé)任制，誰辦案誰負(fù)責(zé)。要建立教育行政執(zhí)法案卷評(píng)查制度。這一制度要求執(zhí)法人員對(duì)執(zhí)法活動(dòng)作出記錄，并將記錄結(jié)果整理歸檔。教育行政執(zhí)法機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)可以依據(jù)執(zhí)法檔案進(jìn)行評(píng)查，對(duì)執(zhí)法不規(guī)范的執(zhí)法人員要批評(píng)指正，對(duì)造成不良執(zhí)法后果的違法執(zhí)法人員要追究責(zé)任。同時(shí)，執(zhí)法權(quán)力要與部門利益脫鉤，只有執(zhí)法權(quán)力與部門利益脫鉤才可能保證執(zhí)法的公正性。
建議七：完善教育執(zhí)法監(jiān)督體系
教育執(zhí)法監(jiān)督是對(duì)教育執(zhí)法活動(dòng)的法津法規(guī)依據(jù)進(jìn)行審查，對(duì)教育執(zhí)法行為的合法性進(jìn)行評(píng)價(jià)，對(duì)違反教育法律法規(guī)的執(zhí)法行為予以懲處，并在此基礎(chǔ)上對(duì)教育執(zhí)法活動(dòng)的各方面工作加以正確的指導(dǎo)。加強(qiáng)和改善教育執(zhí)法監(jiān)督，將保證教育執(zhí)法行為的合法性，維護(hù)教育執(zhí)法的權(quán)威性，能有效提升教育法的實(shí)施效果。加強(qiáng)教育行政執(zhí)法監(jiān)督就要求我們必須加大教育行政執(zhí)法監(jiān)督力度，增強(qiáng)教育行政機(jī)關(guān)工作人員依法行政、公正執(zhí)法的責(zé)任感，規(guī)范教育行政機(jī)關(guān)工作人員的執(zhí)法行為，維護(hù)教育行政執(zhí)法的嚴(yán)肅性和公正性。
第一，健全執(zhí)法監(jiān)督體制機(jī)制。一是必須強(qiáng)化人大對(duì)“一府兩院”貫徹執(zhí)行教育法律法規(guī)的監(jiān)督作用。人大及其常委會(huì)要充分運(yùn)用審議政府工作報(bào)告、述職報(bào)告、評(píng)議審查、質(zhì)詢解答，視察調(diào)研、考核任免、撤職查辦等多種監(jiān)督和處理形式，開展對(duì)政府及其有關(guān)部門教育執(zhí)法職能履行情況、實(shí)施效果和司法處理等方面，進(jìn)行重點(diǎn)、專項(xiàng)和經(jīng)常性督查。二是各級(jí)人民政府及其教育、財(cái)稅、計(jì)劃、人事、物價(jià)等部門要依法履行職責(zé)，做好自身監(jiān)督和層級(jí)監(jiān)督，做好涉及到教育的抽象行政行為、具體行政行為的監(jiān)督檢查，做到依法執(zhí)法、規(guī)范管理。三是要強(qiáng)化教育司法監(jiān)督職權(quán)，依法追究違反教育法律的單位、個(gè)人的法律責(zé)任，要逐步推廣建立教育法庭的做法，擴(kuò)大教育司法的受案范圍。四是加快完成省、市、縣教育行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的組建，聘請(qǐng)任用專兼職的執(zhí)法監(jiān)督員，加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督人員的培養(yǎng)培訓(xùn)，提高專業(yè)水平和整體素質(zhì)；五是充實(shí)縣級(jí)以上人民政府的教育督導(dǎo)隊(duì)伍，進(jìn)一步發(fā)揮對(duì)其督政督學(xué)作用；六是要完善教育執(zhí)法監(jiān)督的各項(xiàng)程序，做到監(jiān)督檢查合法、有序。
第二，健全和完善重大立法終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制。完善教育法治責(zé)任追究制度和程序，對(duì)立法決策和執(zhí)法過程中出現(xiàn)嚴(yán)重失誤、造成重大損失、惡劣影響的，嚴(yán)格追究有關(guān)負(fù)有責(zé)任的其他領(lǐng)導(dǎo)干部和相關(guān)責(zé)任人員的法律責(zé)任。
第三，充分發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督的作用。發(fā)揮社會(huì)組織、公民、新聞媒體等對(duì)教育執(zhí)法的社會(huì)監(jiān)督作用，吸收公民參與教育執(zhí)法檢查，對(duì)教育執(zhí)法中的熱點(diǎn)、重點(diǎn)、難點(diǎn)以及其他各項(xiàng)檢查活動(dòng)及時(shí)宣傳報(bào)道，對(duì)檢查中發(fā)現(xiàn)的典型違法案件及處理結(jié)果，要及時(shí)公布于眾。
建議八：全面推進(jìn)依法治校
依法治教是依法治國的重要組成部分，依法治教是依法治國方略在教育領(lǐng)域的具體體現(xiàn)，而教育主要是由學(xué)校實(shí)施的，依法治校是依法治教的重要基礎(chǔ)，只有學(xué)校實(shí)現(xiàn)依法治理才可能實(shí)現(xiàn)依法治教的目標(biāo)?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》（以下簡稱《綱要》）要求“大力推進(jìn)依法治?！?，作為依法治教的重要組成部分的依法治校，既是貫徹落實(shí)《綱要》的要求，更是實(shí)現(xiàn)教育法治的必然選擇。無論是學(xué)校的內(nèi)部管理，還是學(xué)校的外部條件保障，法治都將發(fā)揮極其重要的作用。全面實(shí)現(xiàn)依法治校要做好以下工作：
1，嚴(yán)格核準(zhǔn)學(xué)校章程?！鞍凑照鲁套灾鞴芾怼笔恰督逃ā返诙藯l賦予學(xué)校的首要權(quán)利。《綱要》強(qiáng)調(diào)：“學(xué)校要建立完善符合法律規(guī)定、體現(xiàn)自身特色的學(xué)校章程和制度，依法辦學(xué)，從嚴(yán)治校，認(rèn)真履行教育教學(xué)和管理職責(zé)?！闭鲁淌菍W(xué)校自主管理的依據(jù)，是學(xué)校管理運(yùn)行的“憲法”，也是舉辦學(xué)校的必要要件之一，是學(xué)校依法自主辦學(xué)、實(shí)施管理和履行公共職能的基本準(zhǔn)則。因此，章程的制定有嚴(yán)格的程序，從起草到學(xué)校教代會(huì)討論再到學(xué)校校長辦公會(huì)議和黨委會(huì)討論通過后由學(xué)校法定代表人簽發(fā)章程核準(zhǔn)稿，再報(bào)核準(zhǔn)機(jī)關(guān)核準(zhǔn)，章程核準(zhǔn)后才能生效實(shí)施。由于制定學(xué)校章程是近幾年的要求，學(xué)校經(jīng)驗(yàn)不足，核準(zhǔn)機(jī)關(guān)人力有限，已核準(zhǔn)的學(xué)校章程還有很多不盡如人意的地方。尤其是章程核準(zhǔn)，是保證學(xué)校章程合法有效的最后關(guān)口，一定要慎之又慎。但是，現(xiàn)在各級(jí)教育行政機(jī)關(guān)承擔(dān)章程核準(zhǔn)工作的人力有限，難以承擔(dān)眾多學(xué)校的章程核準(zhǔn)工作。各級(jí)教育行政機(jī)關(guān)應(yīng)該成立學(xué)校章程核準(zhǔn)專家委員會(huì)，吸收熟悉教育政策法規(guī)和各類學(xué)校管理的專家教授、知名校長和教育行政管理人員參加，嚴(yán)格做好章程核準(zhǔn)工作。
2，真正實(shí)現(xiàn)學(xué)校按章程依法自主辦學(xué)。學(xué)校章程經(jīng)過教育行政主管部門核準(zhǔn)后就成為學(xué)校辦學(xué)的依據(jù)，學(xué)校要嚴(yán)格依照章程實(shí)施教育教學(xué)活動(dòng)，保證教育方針的全面貫徹執(zhí)行。建立校務(wù)公開制度，明確學(xué)校重大事務(wù)和涉及教職工切身利益事項(xiàng)的議事、決策與監(jiān)督程序，充分發(fā)揮教職工代表大會(huì)在學(xué)校民主管理和監(jiān)督中的重要作用。依法規(guī)范校內(nèi)各種管理制度，切實(shí)保護(hù)學(xué)校、學(xué)生和教職工的合法權(quán)益，積極協(xié)助有關(guān)部門對(duì)侵權(quán)行為進(jìn)行查處。認(rèn)真配合教育行政部門依法進(jìn)行的督查和評(píng)估，不斷提高依法治校水平。只要學(xué)校依照章程做好了上述工作，教育行政主管機(jī)關(guān)就不能隨意干預(yù)學(xué)校的工作，使學(xué)校真正實(shí)現(xiàn)“按照章程自主管理”的權(quán)利。
3，完善中國特色現(xiàn)代學(xué)校管理制度。一是要完善校長選拔任用制度，落實(shí)校長負(fù)責(zé)制和校務(wù)會(huì)議制度，健全議事規(guī)則與決策程序，實(shí)現(xiàn)校長權(quán)責(zé)統(tǒng)一和權(quán)力制衡。二是加強(qiáng)教職工代表大會(huì)、學(xué)生代表大會(huì)建設(shè)，充分發(fā)揮群眾團(tuán)體的監(jiān)督作用，落實(shí)教師參與學(xué)校民主管理的權(quán)利。三是在高校建立理事會(huì)、教授會(huì)，在中小學(xué)建立家長委員會(huì)，充分發(fā)揮教授、教學(xué)骨干在教學(xué)、學(xué)術(shù)研究和學(xué)校管理中的作用，引導(dǎo)社會(huì)賢達(dá)和有關(guān)專業(yè)人士參與學(xué)校的管理和監(jiān)督。四是建立教師、學(xué)生申訴機(jī)構(gòu)，健全符合法治原則的教育救濟(jì)制度。五是全面實(shí)行聘任制度和崗位管理制度，建立科學(xué)的考核評(píng)價(jià)和激勵(lì)機(jī)制，實(shí)行能者上庸者下，著力打造一支高素質(zhì)的教師隊(duì)伍。
建議九：加強(qiáng)教育法治隊(duì)伍建設(shè)
第一，建設(shè)高素質(zhì)教育法治專門隊(duì)伍。把思想政治建設(shè)擺在首位，加強(qiáng)理想信念教育，深入開展社會(huì)主義核心價(jià)值觀和社會(huì)主義法治理念教育，堅(jiān)持黨的事業(yè)、人民利益、憲法法律至上，加強(qiáng)立法隊(duì)伍、行政執(zhí)法隊(duì)伍、司法隊(duì)伍建設(shè)。抓住立法、執(zhí)法、司法機(jī)關(guān)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)這個(gè)關(guān)鍵，把善于運(yùn)用法治思維和法治方式推動(dòng)工作的人選拔到領(lǐng)導(dǎo)崗位上來。暢通立法、執(zhí)法、司法部門干部和人才相互之間以及與其他部門具備條件的干部和人才交流渠道。推進(jìn)教育法治專門隊(duì)伍正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化，提高職業(yè)素養(yǎng)和專業(yè)水平。
第二，完善教育法律職業(yè)準(zhǔn)入制度，健全國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試制度，建立法律職業(yè)人員統(tǒng)一職前培訓(xùn)制讀。推進(jìn)法治專門隊(duì)伍正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化，完善法律職業(yè)準(zhǔn)入制度，建立從符合條件的律師、法學(xué)專家中招錄立法工作者、法官、檢察官制度，健全從政法專業(yè)畢業(yè)生中招錄人才的規(guī)范便捷機(jī)制，完善職業(yè)保障體系。國家在法學(xué)教育中投入了大量人力和物力，但基于種種障礙，如公務(wù)員考試不透明、用人潛規(guī)則、地域歧視、性別歧視，還有軍轉(zhuǎn)干部擠進(jìn)政法系統(tǒng)等，都使得相當(dāng)一部分法學(xué)專業(yè)學(xué)生無法進(jìn)入政法隊(duì)伍。健全從政法專業(yè)畢業(yè)生中招錄人才的規(guī)范便捷機(jī)制可有效解決這一問題。法治隊(duì)伍的運(yùn)行、錄用、考核和辭退都要有嚴(yán)格的程序，這樣才能建設(shè)一支正規(guī)化的法治專門隊(duì)伍。完善法律職業(yè)準(zhǔn)入制度，主要針對(duì)立法者和執(zhí)法者。
第三，建立健全教育法治培訓(xùn)制度。要想建立教育執(zhí)法人員長效機(jī)制，只有將培訓(xùn)制度化，才能讓其在工作中常態(tài)化。創(chuàng)新培訓(xùn)方式，將理論學(xué)習(xí)、經(jīng)驗(yàn)交流與實(shí)踐操作相結(jié)合， 增強(qiáng)法治培訓(xùn)方式的多樣性與吸引力，讓參訓(xùn)人員實(shí)實(shí)在在感興趣、有收獲；充分利用網(wǎng)絡(luò)培訓(xùn)與競賽活動(dòng)相結(jié)合的方式來培訓(xùn)執(zhí)法人員，增強(qiáng)培訓(xùn)的實(shí)效性與趣味性；豐富培訓(xùn)內(nèi)容，全面提高執(zhí)法人員的素質(zhì)；建立培訓(xùn)考核制度，將考核成績計(jì)入個(gè)人業(yè)績。
建議十：增強(qiáng)全民教育法治觀念
法律的權(quán)威源自人民的內(nèi)心擁護(hù)和真誠信仰。人民權(quán)益要靠法律保障，法律權(quán)威要靠人民維護(hù)。必須弘揚(yáng)社會(huì)主義法治精神，建設(shè)社會(huì)主義法治文化，增強(qiáng)全社會(huì)厲行法治的積極性和主動(dòng)性，形成守法光榮、違法可恥的社會(huì)氛圍，使全體人民都成為社會(huì)主義法治的忠實(shí)崇尚者、自覺遵守者、堅(jiān)定捍衛(wèi)者。推動(dòng)全社會(huì)樹立法治意識(shí)。堅(jiān)持把全民普法和守法作為依法治國的長期基礎(chǔ)性工作，深入開展教育法治宣傳教育，引導(dǎo)全民自覺守法、遇事找法、解決問題靠法。
第一，堅(jiān)持把領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭學(xué)法、模范守法作為樹立法治意識(shí)的關(guān)鍵，完善國家工作人員學(xué)法用法制度。領(lǐng)導(dǎo)干部是火車頭，理應(yīng)處處起到模范事實(shí)作用。同樣，在增強(qiáng)全民教育法治觀念方面，領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)首先帶好頭，堅(jiān)持認(rèn)真學(xué)習(xí)各項(xiàng)法律，而且應(yīng)當(dāng)學(xué)會(huì)運(yùn)用法治思維與法治方式去處理工作中遇到的各種新情況與新問題。
第二，把法治教育納入國民教育體系，從青少年抓起，法治教育進(jìn)課堂進(jìn)教材進(jìn)頭腦。學(xué)校作為培養(yǎng)人的專門場所，是普法教育的主陣地。要“把法治教育納入國民教育體系，從青少年抓起，在中小學(xué)設(shè)立法治知識(shí)課程”，做好法治教育進(jìn)課堂進(jìn)教材進(jìn)頭腦的普法教育“三進(jìn)”工作。要充分發(fā)揮思想政治和思想品德課的主渠道作用，推動(dòng)普法教育“三進(jìn)”工作。要做好課時(shí)、教材、教師“三落實(shí)”。要通過加強(qiáng)教材建設(shè)、改進(jìn)課堂教學(xué)、提高教師教學(xué)水平等途徑融入學(xué)校思想品德教育的全過程。
第三，普法教育必須同公民的日常生活緊密結(jié)合。法律觀念的確立來自于公民對(duì)社會(huì)法律社會(huì)的感知，普法教育最重要的不是言語的說教，而是行為的感召；不是一般的倡導(dǎo)，而是具體的示范；不是條文的背誦，而是日常生活感知的積累。要注重程序法的普及；要建立公民和組織守法信用體系；要加強(qiáng)案例教育，用身邊鮮活的生活案例教育民眾。
第四，健全普法宣傳教育機(jī)制。各級(jí)黨委和政府要加強(qiáng)對(duì)普法工作的領(lǐng)導(dǎo)，宣傳、文化、教育部門和人民團(tuán)體要在普法教育中發(fā)揮職能作用。充分利用電影、電視、報(bào)紙、視頻、微信、微博、貼吧、論壇、QQ、短信等多種媒體進(jìn)行普及教育法律的宣傳教育活動(dòng)。
第五，實(shí)行國家機(jī)關(guān)“誰執(zhí)法誰普法”的普法責(zé)任制，建立法官、檢察官、行政執(zhí)法人員、律師等以案釋法制度。加強(qiáng)普法講師團(tuán)、普法志愿者隊(duì)伍建設(shè)。把法治教育納入精神文明創(chuàng)建內(nèi)容，開展群眾性法治文化活動(dòng)，健全媒體公益普法制度，加強(qiáng)新媒體新技術(shù)在教育普法中的運(yùn)用，提高教育普法實(shí)效。
建議人：本建議書撰寫由全國人大代表、湖北省人大常委會(huì)副主任、民進(jìn)湖北省委會(huì)主委，華中師范大學(xué)教授、長江教育研究院院長周洪宇主持，譚細(xì)龍教授起草初稿，申國昌教授修改二稿，周洪宇教授最終定稿。參加討論并提出修改意見的專家有武漢大學(xué)程斯輝教授、華中師范大學(xué)李曉燕教授、華中科技大學(xué)李太平教授、湖北大學(xué)靖國平教授、中南民族大學(xué)康翠萍教授、武漢紡織大學(xué)張建林教授、湖北工業(yè)大學(xué)李夢卿教授、華中師范大學(xué)劉欣副教授、華中師范大學(xué)肖登輝副教授、長江教育研究院張才生研究員等。
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