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周洪宇：40年教育法治建設回顧與展望

發(fā)布時間：2018-12-29瀏覽量：2287

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導讀 40年時間，中國特色社會主義教育法律法規(guī)體系已經(jīng)初步形成，教育優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位進一步落實，教育的基本方針政策和若干重要制度更加明確，廣大人民群眾的受教育權(quán)得到更好的保障，有力引領、推動和保障了教育事業(yè)改革發(fā)展。

　　教育法治建設是全面依法治國的重要內(nèi)容，改革開放以來，在全面推進依法治國的時代背景下，我國高度重視教育法治建設，經(jīng)歷起步、發(fā)展、完善幾個階段，取得了豐碩的成果，對于推進教育改革發(fā)展起到了重要的規(guī)范、引領、促進、和保障作用，為進一步完善教育法治體系積累了許多經(jīng)驗做法，值得教育工作者進行研究與總結(jié)。 我國教育法治建設的發(fā)展過程

　　改革開放以來，伴隨著我國經(jīng)濟社會和社會主義法治進步及教育事業(yè)的快速發(fā)展，我國教育法治建設也取得了長足的發(fā)展。我認為，我國教育法治建設發(fā)展過程大體上可以分為三個階段。

　　第一個階段：探索起步階段（1978—1994年）。新中國成立后至改革開放之前，我國尚沒有一部專門的教育法。黨的十一屆三中全會召開以后，撤銷了“文革”期間的《全國教育工作會議綱要》，修訂了學校工作條例、恢復了高考制度等，通過了一系列重大舉措，全面整頓恢復了在“文革”期間被嚴重破壞的教育秩序。同時，進行新的制度規(guī)范建設的探索，為教育法治建設打下了基礎。1980年2月12日，第五屆全國人民代表大會常務委員會第十三次會議審議通過了我國第一部教育方面的法律——《中華人民共和國學位條例》，可以說，這是中國教育法治建設具有里程碑意義的大事，不僅促進了我國科學專門人才的成長，而且促進了各學科學術(shù)水平的提高和教育、科學事業(yè)的發(fā)展。在這一時期，國家立法層面還有兩項重要立法成果。一個是1986年4月12日第六屆全國人民代表大會第四次會議審議通過的《中華人民共和國義務教育法》，以法律的形式明確國家實行九年義務教育制度，這對于保障適齡兒童、少年接受義務教育的權(quán)利，保證義務教育的實施，提高全民族素質(zhì)都具有重要意義。另外一個是1993年10月31日通過的《中華人民共和國教師法》，明確規(guī)定了教師的權(quán)利義務、資格和任用、培養(yǎng)和培訓、考核、待遇和獎勵等，有力保障了教師的合法權(quán)益，對于建設具有良好思想品德修養(yǎng)和業(yè)務素質(zhì)的教師隊伍、促進社會主義教育事業(yè)的發(fā)展發(fā)揮了重要作用。從行政法規(guī)層面來看，國務院于1981年5月出臺了《中華人民共和國學位條例暫行實施辦法》；1986年12月發(fā)布了《普通高等學校設置暫行條例》，進一步加強高等教育的宏觀管理，保證普通高等學校的教育質(zhì)量，促進高等教育事業(yè)有計劃、按比例地協(xié)調(diào)發(fā)展。1988年2月發(fā)布了《掃除文盲工作條例》，旨在提高中華民族的文化素質(zhì)，促進社會主義物質(zhì)文明和精神文明建設。此外，1988年3月發(fā)布了《高等教育自學考試暫行條例》，1994年3月發(fā)布了《教學成果獎勵條例》等教育方面的行政法規(guī)。這些法律、行政法規(guī)的頒布實施，拉開了我國教育法治建設的序幕，在我國教育法治建設進程中發(fā)揮了基礎性的歷史作用。

　　第二個階段：不斷發(fā)展階段（1995—2009年）。1993年2月，中共中央、國務院印發(fā)的《中國教育改革和發(fā)展綱要》明確提出，“加快教育法制建設”“要抓緊草擬基本的教育法律、法規(guī)和當前急需的教育法律、法規(guī)，爭取到20世紀末，初步建立起教育法律、法規(guī)體系的框架。地方要從各自的實際出發(fā)，加快制定地方性的教育法規(guī)”。在這一綱要的指引下，教育法治建設取得了可喜的成績。1995年3月18日第八屆全國人民代表大會第三次會議通過了《中華人民共和國教育法》，對教育基本制度、學校及其他教育機構(gòu)、教師和其他教育工作者、受教育者、教育與社會、教育投入與條件保障、教育對外交流與合作等作出明確規(guī)定，對我國發(fā)展教育事業(yè)、提高全民族的素質(zhì)、促進兩個文明建設具有重要意義。為實施科教興國戰(zhàn)略，發(fā)展職業(yè)教育，提高勞動者素質(zhì)，促進社會主義現(xiàn)代化建設，1996年5月15日第八屆全國人民代表大會常務委員會第十九次會議通過了《中華人民共和國職業(yè)教育法》。為發(fā)展高等教育事業(yè)，實施科教興國戰(zhàn)略，1998年8月29日第九屆全國人民代表大會常務委員會第四次會議通過了《中華人民共和國高等教育法》。為推動國家通用語言文字的規(guī)范化、標準化及其健康發(fā)展，使國家通用語言文字在社會生活中更好地發(fā)揮作用，促進各民族、各地區(qū)經(jīng)濟文化交流，2000年10月31日第九屆全國人民代表大會常務委員會第十八次會議通過了《中華人民共和國國家通用語言文字法》。為實施科教興國戰(zhàn)略，促進民辦教育事業(yè)的健康發(fā)展，維護民辦學校和受教育者的合法權(quán)益，2002年12月28日第九屆全國人民代表大會常務委員會第三十一次會議通過了《中華人民共和國民辦教育促進法》。2003年2月國務院發(fā)布《中華人民共和國中外合作辦學條例》，進一步規(guī)范中外合作辦學活動，加強教育對外交流與合作，促進教育事業(yè)的發(fā)展，等等。此外，全國人大常委會還對教育方面的法律進行了修訂，如2006年6月29日第十屆全國人民代表大會常務委員會第二十二次會議修訂了《中華人民共和國義務教育法》。

　　第三個階段：逐步完善階段(2010年至今)。2010年，中共中央、國務院頒布《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》，對新時期教育法治建設提出了明確要求，“按照全面實施依法治國基本方略的要求，加快教育法制建設進程，完善中國特色社會主義教育法律法規(guī)。根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展和教育改革的需要，修訂教育法、職業(yè)教育法、高等教育法、學位條例、教師法、民辦教育促進法，制定有關(guān)考試、學校、終身學習、學前教育、家庭教育等法律。加強教育行政法規(guī)建設。各地根據(jù)當?shù)貙嶋H，制定促進本地區(qū)教育發(fā)展的地方性法規(guī)和規(guī)章”。這在中國教育法治建設歷史上同樣具有里程碑式的意義。根據(jù)規(guī)劃綱要的要求，全國人大常委會、國務院法治工作機構(gòu)先后啟動了有關(guān)法律法規(guī)的修訂和制定工作。從全國人大層面看，2015年12月27日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十八次會議對《中華人民共和國教育法》進行第二次修訂；2015年12月27日，根據(jù)第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十八次會議對《中華人民共和國高等教育法》進行修訂；2013年6月29日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第三次會議和2016年11月7日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二十四次會議先后對《中華人民共和國民辦教育促進法》進行修訂，中國教育立法取得了新的重要進展。從國務院層面看，2012年3月國務院頒布《校車安全管理條例》，2012年9月頒布《教育督導條例》，等等。在國家立法不斷推進的同時，教育部及地方也出臺了一系列部門規(guī)章和地方法規(guī)、規(guī)章。

　　我國教育法治建設經(jīng)過40年的努力、探索和實踐，截至目前，已經(jīng)基本形成了以憲法為統(tǒng)領，以《中華人民共和國義務教育法》等8部教育法律，《普通高等學校設置暫行條例》等10多部教育行政法規(guī)和一批教育部門規(guī)章、地方性教育法規(guī)規(guī)章，以及《中華人民共和國未成年人保護法》《中華人民共和國預防未成年人犯罪法》等與教育緊密相關(guān)的法律法規(guī)構(gòu)成的中國特色社會主義教育法律法規(guī)體系，為我國教育事業(yè)的改革發(fā)展提供了法治保障。

　“四個堅持”是教育法治建設的基本經(jīng)驗

　　改革開放的歷史，是中國法治不斷變革、日趨完善和持續(xù)發(fā)展的歷史，是黨領導人民走上法治道路、建設中國特色社會主義法治體系和社會主義法治國家的歷史。我國教育法治建設的發(fā)展過程與中國特色社會主義法治建設的歷程是一致的，這40年也是我國教育法治建設不斷發(fā)展、深入推進、極不平凡的40年。同時，也取得了重大成就，積累了許多寶貴經(jīng)驗，概括來說就是做到了“四個堅持”。

　　一是堅持黨對教育法治建設的領導。道路決定方向，道路決定命運。教育法治建設40年最根本、最大的經(jīng)驗，就是牢牢堅持中國共產(chǎn)黨的領導，堅定不移走中國特色社會主義法治道路。離開了黨的領導這個根本前提，教育法治建設就無法保證正確的方向，離開了黨的領導，依法治教就會流于空談。教育立法是將黨關(guān)于教育的路線方針政策制度化、規(guī)范化的基本政治活動，正確的政治方向是教育立法工作的生命線。40年的教育立法實踐充分表明，教育法治建設牢固樹立黨的觀念、政治觀念、大局觀念、群眾觀念和法治觀念，始終自覺將教育法治建設置于黨的領導之下，從政治上觀察、分析、處理教育法治建設中的重大問題，準確把握、充分貫徹黨的主張和意圖，確保黨的主張經(jīng)過法定程序成為國家意志，為黨的教育路線方針政策和中央重大決策的貫徹落實提供制度保障。40年來，教育立法工作能夠取得進展，從根本上講是黨中央加強領導的結(jié)果。

　　二是堅持從國情和實際出發(fā)。推進全面依法治國，既不能脫離國情、罔顧實際，也不能因循守舊、墨守成規(guī)。堅持從我國國情出發(fā)，是教育立法工作貫徹黨的思想路線的必然要求，是提高立法質(zhì)量的前提和基礎。堅持從實際出發(fā)，就要突出中國特色、實踐特色、時代特色、教育特色，不斷豐富和發(fā)展教育法治建設理論。此外，法是人類文明的共同的重要成果，我國教育法治建設過程中，堅持以我為主、為我所用，認真鑒別、合理吸收，學習借鑒其他國家先進的教育法治成果。在40年的教育法治建設過程中，努力使教育法律的規(guī)定符合國情、符合實際、符合規(guī)律、切實可行。既避免其因循守舊，落后于實踐、跟不上發(fā)展，起不到引領和規(guī)范作用，又避免其脫離國情和實際，超越發(fā)展階段，偏離立法的正確方向。

　　三是堅持教育改革與教育法治建設雙輪驅(qū)動。全面依法治國是全面深化改革的“姊妹篇”，從教育領域來看，就是堅持推進依法治教和依法育人，用法治思維謀劃推動教育改革發(fā)展實現(xiàn)雙輪驅(qū)動。依法治教和依法育人，事關(guān)教育改革發(fā)展大局。40年來，特別是黨的十八大以來，任何改革都堅持貫徹法治思維、遵循法治方式。教育改革堅持以法治為遵循，用法治來管權(quán)限權(quán)，規(guī)范公權(quán)力。無論是教育行政部門還是學校的行為和活動，都以“法無授權(quán)不可為”為原則，“有權(quán)不能任性”。同時，教育改革發(fā)展也體現(xiàn)和反映法治的目標、宗旨和本質(zhì)，讓權(quán)放權(quán)，保障權(quán)利，讓人民群眾在教育改革中有更多的獲得感。

　　四是堅持依法立法、科學立法、民主立法。這是提高立法質(zhì)量、形成并不斷完善法律體系的根本途徑。依法立法是依法治國的首要環(huán)節(jié)。40年的教育立法始終堅持依憲立法，憲法是所有教育法律法規(guī)制定的基礎和依據(jù)，教育立法活動始終堅持以憲法為依據(jù)，地方立法也以憲法為基礎和依據(jù)，符合上位法的要求。堅持科學立法、理性思考，正確處理立法與改革、公平與效率、管理與服務、規(guī)范與引導、法律規(guī)范與其他社會規(guī)范等若干重大關(guān)系，努力使教育立法準確反映經(jīng)濟社會規(guī)律和法律自身的規(guī)律，使教育方面的法律規(guī)定立得住、行得通、切實管用。同時，無論是國家層面還是地方層面，教育立法民主形式不斷豐富，民主渠道不斷拓寬，民主機制不斷完善，公民有序參與教育立法不斷增多，公民對教育立法的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)得到更好的保障，教育立法過程中體現(xiàn)民意、集中民智、維護民利得到更好的體現(xiàn)，教育立法的質(zhì)量品質(zhì)得到更好的提升。

      未來我國教育法治建設的展望

　　經(jīng)過40年的教育法治建設，我國的教育法律體系已基本形成，但相對于人民群眾的期盼和依法治教的要求還有一定距離，現(xiàn)有的教育法律體系還不能完全適應經(jīng)濟社會發(fā)展和教育改革發(fā)展的需要，現(xiàn)有的教育法治建設仍需要完善。習近平總書記在全國教育大會上提出，要堅持中國特色社會主義教育發(fā)展道路，加快推進教育現(xiàn)代化、建設教育強國、辦好人民滿意的教育。這些要求的落實、目標的實現(xiàn)離不開完善的教育法治保障。

　　深入推進教育法治建設，對于推進教育治理體系與治理能力的現(xiàn)代化，實現(xiàn)教育領域的良法善治十分必要。要深入貫徹黨的十九大精神，按照《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》的要求，根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展和教育改革的需要，對教育法、職業(yè)教育法、高等教育法、學位條例、教師法、民辦教育促進法等6件法律進行修訂，同時制定有關(guān)考試、學校、終身學習、學前教育、家庭教育等5部法律，一般稱之為“六修五立”。2017年1月國務院印發(fā)的《國家教育事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》明確提出，推動修訂職業(yè)教育法、殘疾人教育條例，加快修訂教師法、學位條例，推進學前教育法、終身學習法、學校安全條例、國家教育考試條例的研究起草工作，加快修訂教育規(guī)章。目前，《中華人民共和國教育法》《中華人民共和國高等教育法》《中華人民共和國民辦教育促進法》已經(jīng)先后進行了修訂，其他立法修法任務完成尚需時日。

　　立法規(guī)劃是全國人大常委會立法工作的“任務表”“施工圖”。2018年9月7日，十三屆全國人大常委會五年立法規(guī)劃正式發(fā)布。這是中國特色社會主義進入新時代后制定的第一個立法規(guī)劃，是立法工作新形勢新任務新要求的集中體現(xiàn)，是加強和改進新時代立法工作的總體部署和行動號令。我們看到，立法規(guī)劃中含各類立法項目共116件。其中，第一類項目為條件比較成熟、任期內(nèi)擬提請審議的法律草案（69件），其中包括制定學前教育法；第二類項目為需要抓緊工作、條件成熟時提請審議的法律草案（47件），包括修改職業(yè)教育法、教師法、學位條例等；第三類項目為立法條件尚不完全具備、需要繼續(xù)研究論證的立法項目，包括對家庭教育立法。由此可見，《中華人民共和國學前教育法》有望在十三屆人大常委會任期內(nèi)出臺。然而，截至目前，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》中提出的“六修五立”任務尚有大半未能完成，教育法治建設步伐亟待加快推進。

　　從我國教育法治建設的現(xiàn)實情況來看，解決教育法律制度的缺失問題，可以不一味追求位階層次較高的法律，除了《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》提出的立法項目，目前制定法律有難度的可以先制定行政法規(guī)，我們應當積極呼吁推動教育行政法規(guī)制定出臺。我國地域遼闊、人口眾多、情況復雜，各地發(fā)展也不一致、不平衡，實行的是統(tǒng)一、分層次的立法體制，在堅持中央統(tǒng)一領導和維護國家法制統(tǒng)一的前提下，可以充分發(fā)揮地方的積極性，鼓勵地方先行先試，為國家立法積累經(jīng)驗，共同推動教育法律法規(guī)不斷完善。此外，政府及其教育主管部門應在招生考試、師生權(quán)益保護、學校管理、教學行為規(guī)范等群眾關(guān)切的領域，統(tǒng)籌考慮制度安排，制定、修訂一批相關(guān)的部門規(guī)章、地方政府規(guī)章。

　　回顧改革開放40年教育法治建設的歷程，梳理總結(jié)改革開放以來教育法治建設的成就和經(jīng)驗，未來要在新時代改革開放的背景下繼續(xù)將教育法治建設推向前進。下一步，我們要認真學習貫徹習近平總書記在慶祝改革開放40周年大會上重要講話精神，自覺堅定地沿著以習近平同志為核心的黨中央指明的改革方向奮力前行，為推進教育現(xiàn)代化、建設教育強國、辦好人民滿意教育奉獻新的力量，推動我國教育法治建設開創(chuàng)新的局面，邁上新的臺階。