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代表聲音：立法不能成了“立權(quán)”

發(fā)布時間：2015-03-12來源：中國青年報 瀏覽量：2517

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    全國人大代表、湖北省人大常委會副主任周洪宇今年帶了總計60多頁有關(guān)教育發(fā)展的十點建議來到兩會，條條與“法”有關(guān)。

　　十二屆全國人大三次會議上，這位人大代表的重要職責(zé)之一是審議“管法的法”——《立法法》的修正案草案。這是該法施行15年來的首次修改，它的質(zhì)量，很大程度上影響著國家法律體系的成色。

　　僅在周洪宇研究的教育領(lǐng)域，法律的數(shù)量和質(zhì)量都難盡如人意，嚴重束縛了教育事業(yè)的改革與發(fā)展?！懊绹逃灶I(lǐng)先世界，一個重要原因就是擁有完備的教育法律體系。”他說。

　　因此，他的建議書里出現(xiàn)了很多“加緊制定”。太多法律需要“加緊制定”：《學(xué)校法》空缺、《教育考試法》空缺、《教育投入法》空缺。義務(wù)教育階段有法、高等教育階段有法，高中階段卻無法可依。

　　即便現(xiàn)有的法律法規(guī)之間，也存在內(nèi)部沖突。如根據(jù)《民辦教育促進法》，社會組織或者個人利用非國家財政性經(jīng)費辦學(xué)，屬于公益性事業(yè)。兩年以后國務(wù)院頒布的《事業(yè)單位登記管理暫行條例》規(guī)定，“由國家機關(guān)舉辦或其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動的社會服務(wù)組織”，才能被作為“事業(yè)單位”登記。這樣一來，民辦教育機構(gòu)的“身份”亂了。

　　我國的多數(shù)法律草案不是由全國人大、而是由政府部門起草，“部門利益法制化”長期為人詬病?！罢块T越大、利益越多，越會體現(xiàn)它的利益?！比珖f(xié)委員、上海教科院副院長胡衛(wèi)說。

　　而2014年10月公布的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出，“立法工作中部門化傾向、爭權(quán)諉責(zé)現(xiàn)象較為突出”。習(xí)近平總書記針對這份決定所作的說明中，也強調(diào)，“有的立法實際上成了一種利益博弈，不是久拖不決，就是制定的法律法規(guī)不大管用，一些地方利用法規(guī)實行地方保護主義，對全國形成統(tǒng)一開放、競爭有序的市場秩序造成障礙，損害國家法治統(tǒng)一”。

　　一旦進入行政立法，必須要等多個行政部門達成一致，法律草案才能提交國務(wù)院常務(wù)會議討論?！盀槭裁创蠹艺f法律條文比較‘原則’，因為‘原則’就好通過呀！”教育部的一位工作人員說，在此情況下，就有可能發(fā)生“劣法驅(qū)逐良法”——最“差”的法反而容易通過。

　　據(jù)介紹，教育部組織起草的多部法律，因各部門意見達不成一致而被退回，每部法律要花上三五年時間，退回一次，再加上等待“起飛”，拖個十年八年也不奇怪。

　　“《學(xué)校法》我們搞了三年，放棄了。”這位工作人員舉例說，教育法等法律中存在大量關(guān)于學(xué)校的規(guī)定，有的已經(jīng)過時，新修一部《學(xué)校法》，就要廢止原有的法律規(guī)定，“涉及問題太多”。其結(jié)果就是，外界質(zhì)疑“部門利益”，而起草部門滿腹委屈。對國家來說，法律“難產(chǎn)”甚至“流產(chǎn)”，即使“順產(chǎn)”，也被磨平了牙齒。

　　立法法修正案草案強調(diào)，要發(fā)揮人大在立法當(dāng)中的“主導(dǎo)”作用。全國政協(xié)委員、最高人民法院副院長陶凱元說，此次修改發(fā)出的一個信號就是，強調(diào)人大在立法工作中的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，提前介入，有效防止部門保護和地方保護。

　　陶凱元說，過去由于很多法律過于籠統(tǒng)，沒有可操作性，最高人民法院“被迫”作出了很多司法解釋。她強調(diào)：“我們真不想作?！?/span>

　　“我們做了立法計劃又流產(chǎn)的有多少？很多重要的法律就遲遲出不來，這個誰來負責(zé)？”參與起草過多部法律的全國政協(xié)委員、中國人事科學(xué)研究院院長吳江對中國青年報記者說。

　　在他看來，漫長的立法過程就是磨合的過程，不斷地妥協(xié)，“最后妥協(xié)的就是法律本身”。

　　“我們很多法律是關(guān)在籠子里的，”吳江說，“法律被各個行政部門的利益’妥協(xié)’了，你掐一句我掐一句，誰都想把自己的東西放進去，最后法律變成非常不具體、不明確的東西。一部法律出來沒法執(zhí)行，就有了細則，細則后面有辦法，辦法之后還有通知。”

　　等待《工資法》，吳江等了將近15年。更關(guān)鍵的是，他不知還要再等多少年?！豆べY法》十多年前已列入立法計劃，但遲遲“立不上”，因為各方意見不一。如今，國家的工資分配關(guān)系發(fā)生了巨變，差距如此之大，這與法律的缺失有關(guān)系。

　　吳江說，《立法法》修改很有必要，要提高立法質(zhì)量，首先要提高立法主體的質(zhì)量。“把它們約束好。立法首先不能任性”。

　　全國人大代表、北京市人大常委會主任杜德印認為，我們的不少法規(guī)和規(guī)章，“不過是政府的行政意見的法律包裝”，沒有體現(xiàn)保障公民的權(quán)利和利益，立法反而成了“立權(quán)”，支撐了政府部門的某項工作和政績。

　　“法可以沒有，不能沒用；可以沒用，不能害人。”杜德印說。他認為，首先要端正“立法的價值觀”。“如果老百姓不能從國家法律當(dāng)中產(chǎn)生‘獲得感’，而只是政府部門有‘獲得感’，法治精神如何確立起來？”他問道。

　　杜德印同時指出，避免部門利益法制化，絕不等于取消政府部門參與立法的權(quán)力。否則，“背著政府”搞出法律，最后政府執(zhí)行不了，就會出現(xiàn)立法和執(zhí)行的脫節(jié)。

　　全國人大常委會委員、中國科學(xué)院黨組副書記方新也表示，立法是為了執(zhí)行，需要政府依法行政，這是一個特別現(xiàn)實的問題。她認為，人大可以首先在立法規(guī)劃、計劃上起到主導(dǎo)作用。每一部法后頭都有部門利益，“其實還有利益集團的利益”。人大主導(dǎo)立法，需要建起一套機制，協(xié)調(diào)這些利益。否則，如果只是人大自己立法，立法可能很“好看”，但是難以“落地”。

　　她認為，在法律起草方面，全國人大需要一支專門的隊伍。要提高立法質(zhì)量，就要真正推進立法的科學(xué)化、民主化，更好地集中民智，發(fā)揮智庫、專家、政府部門等的作用?！拔覀儸F(xiàn)在征求民意上常常是網(wǎng)絡(luò)聽取，其實不能覆蓋不同的利益方。要保證公民的有序參與需要有一套制度設(shè)計，我覺得這方面還可以做很多工作?！?/span>

　　曾任全國人大常委會委員的全國政協(xié)副秘書長、民進中央副主席朱永新建議，人大常委會的專職委員較少，可以在一些教育科研機構(gòu)建立基地，從事立法研究與法律草案起草工作，有利于立法的系統(tǒng)性、科學(xué)性和完整性。