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全國(guó)人大代表周建元建議制定《中華人民共和國(guó)外來(lái)入侵生物防治法》

發(fā)布時(shí)間：2017-03-09來(lái)源：鄂進(jìn)宣 瀏覽量：3596

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提案背景：

外來(lái)物種入侵已經(jīng)對(duì)全球生態(tài)環(huán)境造成了嚴(yán)重的危害，成為全球生態(tài)安全的重要問(wèn)題。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，各國(guó)之間的貿(mào)易越來(lái)越密切，而科技的發(fā)展也使交通運(yùn)輸更為便利，外來(lái)物種入侵的現(xiàn)象也更為突出，這些入侵物種對(duì)生態(tài)系統(tǒng)造成不利影響，引起生態(tài)系統(tǒng)失衡以及生物多樣性的下降，甚至是物種滅絕，嚴(yán)重威脅人類(lèi)的生存和健康。許多國(guó)家都不同程度地遭受著外來(lái)入侵物種帶來(lái)的巨大損失。澳大利亞的“兔災(zāi)”，美國(guó)的“怪柳”，夏威夷的“蛙聲”以及入侵我國(guó)的“紫莖澤蘭”、“美洲斑潛蠅”、“克氏鰲蝦”、“美國(guó)自蛾”等等外來(lái)物種入侵的事例舉不勝舉。

目前，我國(guó)還沒(méi)有一部專(zhuān)門(mén)針對(duì)防治外來(lái)物種入侵的法律，我國(guó)涉及防治外來(lái)物種入侵的法律主要分散于《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》、《中華人民共和國(guó)郵政法 》、《中華人民共和國(guó)進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法》，和《中華人民共和國(guó)動(dòng)物防疫法》 等16部法律規(guī)定和 《農(nóng)業(yè)部關(guān)于開(kāi)展外來(lái)入侵生物滅毒除害試點(diǎn)行動(dòng)的通知》、國(guó)家林業(yè)局制定的《國(guó)家林業(yè)關(guān)于加強(qiáng)野生動(dòng)物外來(lái)物種管理的通知》和環(huán)境保護(hù)部制定的《關(guān)于加強(qiáng)外來(lái)入侵物種防治工作的通知》等12部部門(mén)規(guī)章中。但這些法律法規(guī)存在以下問(wèn)題：一是立法目的存在缺陷。我國(guó)涉及外來(lái)物種入侵的法律文件是分散，其立法目的都不是防治外來(lái)物種入侵，沒(méi)有將生物安全作為立法目的，而是基于保護(hù)農(nóng)林牧漁業(yè)生產(chǎn)和人體健康，促進(jìn)對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易的發(fā)展 例如，《中華人民共和國(guó)進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法》 是為了防止傳染病、寄生蟲(chóng)病和植物危險(xiǎn)性病、蟲(chóng)、雜草以及其他有害生物傳入與傳出國(guó)境?？梢?jiàn)我國(guó)現(xiàn)有相關(guān)法律立法目的相對(duì)滯后。面對(duì)愈演愈烈的外來(lái)生物入侵，現(xiàn)有的法律顯然不能保護(hù)我國(guó)的生物多樣性，防控外來(lái)生物入侵。二是管理對(duì)象具有局限性，缺乏系統(tǒng)性完整性。這些相關(guān)的法律法規(guī)都將檢疫的對(duì)象局限于已知的名錄之上的檢疫對(duì)象，雖然這些名錄制度有助于各部門(mén)重點(diǎn)防治已知的外來(lái)物種，但往往疏于防范具有潛在威脅且未被列入名錄之中的外來(lái)物種。三是各種法律授權(quán)給不同部門(mén)，導(dǎo)致各部門(mén)分頭管理。目前，很多職能部門(mén)都成立了外來(lái)入侵物種管理與防治的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，明確了管理職能，例如，農(nóng)業(yè)部成立了外來(lái)物種管理辦公室以及外來(lái)入侵生物預(yù)防與控制研究中心，環(huán)境保護(hù)部成立了生物安全管理辦公室，國(guó)家林業(yè)局成立了防止外來(lái)林業(yè)有害生物入侵管理辦公室以及林業(yè)有害生物檢驗(yàn)鑒定中心，各部門(mén)對(duì)外來(lái)物種的管理多從本部門(mén)所管轄領(lǐng)域著眼，考慮的主要是本部門(mén)職能范圍之內(nèi)的權(quán)限，對(duì)生態(tài)環(huán)境大局關(guān)注不夠、認(rèn)識(shí)不足，管理體制存在漏洞。四是現(xiàn)有的一些法律由不同部門(mén)制定執(zhí)行，缺乏配合性系統(tǒng)性。我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)實(shí)行進(jìn)出境對(duì)外檢疫與國(guó)內(nèi)檢疫分立的體制，進(jìn)出境時(shí)由質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局負(fù)責(zé)審查，但進(jìn)入國(guó)內(nèi)后，檢疫工作又由農(nóng)業(yè)、林業(yè)等部門(mén)分別管理，若兩個(gè)環(huán)節(jié)間的信息不能及時(shí)共享，極易出現(xiàn)疏漏。此外，審批權(quán)也比較混亂，可審批從境外引進(jìn)物種的中央級(jí)單位有農(nóng)業(yè)部、國(guó)家林業(yè)局、國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局等多個(gè)部門(mén)。不同行業(yè)不同部門(mén)在審批時(shí)執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)不一致，往往會(huì)出現(xiàn)顧此失彼的情況。五是缺乏專(zhuān)門(mén)的法律責(zé)任規(guī)定。目前我國(guó)各相關(guān)法律中還沒(méi)有外來(lái)物種無(wú)意引進(jìn)法律責(zé)任的規(guī)定，對(duì)于有意引進(jìn)也僅僅規(guī)定了行政罰款。由于缺乏強(qiáng)有力的責(zé)任追究機(jī)制，從而助長(zhǎng)了外來(lái)物種的無(wú)序引進(jìn)和隨意引進(jìn)。

外來(lái)生物入侵我國(guó)的五大危害

    1、破壞生態(tài)平衡：外來(lái)生物成功入侵后，大量繁殖，迅速生長(zhǎng)，難以控制，造成生態(tài)環(huán)境破壞，形成生物污染。外來(lái)物種入侵，會(huì)對(duì)植物土壤的水分及其他營(yíng)養(yǎng)成份，以及生物群落的結(jié)構(gòu)穩(wěn)定性及遺傳多樣性等方面造成影響，從而破壞當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)平衡。 比如，原產(chǎn)南美洲的水葫蘆現(xiàn)已遍布華北、華東、華中、華南的河湖水塘。連綿1000公頃的滇池，水葫蘆瘋長(zhǎng)成災(zāi)，布滿(mǎn)水面，嚴(yán)重破壞水生生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和功能，已導(dǎo)致大量水生動(dòng)植物死亡。外來(lái)入侵物種通過(guò)壓制或排擠本地物種，形成單優(yōu)勢(shì)種群，危及本地物種的生存，最終導(dǎo)致生物多樣性的喪失。比如，原產(chǎn)美洲的紫莖澤蘭現(xiàn)已遍布我國(guó)西南大部分地區(qū)，在其發(fā)生區(qū)總是以滿(mǎn)山遍野密集成片的單優(yōu)植物群落出現(xiàn)，已導(dǎo)致原有植物群落出現(xiàn)衰退、消失現(xiàn)象。
   2、生物多樣性消失：而外來(lái)物種入侵卻是威脅生物多樣性的頭號(hào)敵人，入侵種被引入異地后，由于其新生環(huán)境缺乏能制約其繁殖的自然天敵及其他制約因素，其后果便是迅速蔓延，大量擴(kuò)張，形成優(yōu)勢(shì)種群，并與當(dāng)?shù)匚锓N競(jìng)爭(zhēng)有限的食物資源和空間資源，會(huì)壓制和排擠本地物種，形成優(yōu)勢(shì)種群，直接導(dǎo)致當(dāng)?shù)匚锓N的退化，甚至被滅絕，導(dǎo)致生物多樣性消失，物種入侵也使得中國(guó)維護(hù)生物多樣性的任務(wù)更加艱巨。

3、農(nóng)林業(yè)損害：許多外來(lái)生物造成農(nóng)作物和牲畜死亡，對(duì)農(nóng)林業(yè)生產(chǎn)造成巨大威脅。如松材線(xiàn)蟲(chóng)、濕地松粉蚧、松突圓蚧、美國(guó)白蛾等害蟲(chóng)危害森林；豚草、微甘菊、空心蓮子草、水葫蘆、大米草、飛機(jī)草等大肆蔓延，造成農(nóng)業(yè)損失慘重；稻水象甲、非洲大蝸牛、美洲斑潛蠅等給農(nóng)作物造成嚴(yán)重危害。

4、造成巨大的經(jīng)濟(jì)損失。據(jù)國(guó)際自然資源保護(hù)聯(lián)盟(IucN)的報(bào)告，外來(lái)物種入侵給全球造成的經(jīng)濟(jì)損失每年超過(guò)4 000億美元。我國(guó)也在遭受著外來(lái)入侵物種的侵襲，承受著巨大的經(jīng)濟(jì)損失。據(jù)中國(guó)外來(lái)入侵物種數(shù)據(jù)庫(kù)顯示我國(guó)入侵物種達(dá)754，每年的直接經(jīng)濟(jì)損失約2000億元。同時(shí)，在世界自然保護(hù)聯(lián)盟所列100種最具威脅的入侵物種中，我國(guó)“榜上有名”的生物入侵種類(lèi)超過(guò)一半。據(jù)農(nóng)業(yè)部的最新統(tǒng)計(jì)，近年來(lái)入侵中國(guó)的外來(lái)物種正呈現(xiàn)出傳入數(shù)量增多、傳入頻率加快、蔓延范圍擴(kuò)大、發(fā)生危害加劇、經(jīng)濟(jì)損失加重等不良趨勢(shì)。中國(guó)已經(jīng)成為遭受外來(lái)入侵物種危害最嚴(yán)重的國(guó)家之一。據(jù)專(zhuān)家估算，全國(guó)每年因生物災(zāi)害給農(nóng)業(yè)帶來(lái)的損失占糧食產(chǎn)量的10%—15%，棉花產(chǎn)量的15%—20%，水果蔬菜的20%—30%。間接經(jīng)濟(jì)損失更大，主要來(lái)源于外來(lái)入侵物種對(duì)我國(guó)生態(tài)系統(tǒng)間接使用價(jià)值、物種及遺傳資源造成的損失。

5、威脅人類(lèi)健康：外來(lái)入侵物種不僅對(duì)生態(tài)環(huán)境和國(guó)民經(jīng)濟(jì)帶來(lái)巨大的損失，而且直接威脅人類(lèi)健康。豚草和三裂葉豚草現(xiàn)分布在東北、華北、華東、華 中地區(qū)的１５個(gè)省市。豚草所產(chǎn)生的花粉是引起人類(lèi)花粉過(guò)敏癥的主要病原物， 可導(dǎo)致“枯草熱”癥?？諝庵忻苛⒎矫子须嗖莼ǚ?0—50顆，人就會(huì)感染枯草熱（秋季花粉癥）美國(guó)每年豚草病患者1460萬(wàn)人，加拿大有80萬(wàn)人。而被報(bào)道得更多的食人鯧，會(huì)憑借鋒利的牙齒攻擊人類(lèi)。除了瘋牛病、口蹄疫，古今中外由于有害生物危害人類(lèi)健康和農(nóng)業(yè)生物的安全，給人類(lèi)帶來(lái)的災(zāi)難是十分沉痛的。公元五世紀(jì)下半葉，鼠疫從非洲侵入中東，進(jìn)而到達(dá)歐洲，造成約１億人死亡；１９３３年豬瘟在中國(guó)傳播流行造成９２０萬(wàn)頭豬死亡。

全國(guó)人大代表、民進(jìn)湖北省委會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)周建元提出建議：

    1、建議全國(guó)人大、國(guó)務(wù)院盡快組織力量，抓緊啟動(dòng)《中華人民共和國(guó)外來(lái)入侵生物防治法》的立法工作。建議全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃指導(dǎo)下，組成立法領(lǐng)導(dǎo)小組和起草小組，積極開(kāi)展法律草案的調(diào)研、起草和論證工作，使之及早進(jìn)入立法程序。

2、《外來(lái)入侵生物防治法》作為我國(guó)防控外來(lái)生物入侵法律體系的核心，要確立立法目的及指導(dǎo)思想。建議在的立法目的中“加入保護(hù)生物多樣性，維護(hù)生態(tài)平衡，保障生態(tài)安全以及促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展”。一是具體的內(nèi)容：設(shè)“總則”，應(yīng)包括立法目的、外來(lái)入侵生物定義、監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)及其職責(zé)等內(nèi)容；設(shè)“早期預(yù)警”，應(yīng)包括加強(qiáng)國(guó)際交流和省級(jí)早期預(yù)警工作；設(shè)“風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估”，應(yīng)包括引進(jìn)者遞交申請(qǐng)管理部門(mén)論證同意或拒絕申請(qǐng)等程序規(guī)定；設(shè)“監(jiān)測(cè)”，應(yīng)涉及引進(jìn)過(guò)程中的監(jiān)管引進(jìn)后的檢疫中長(zhǎng)期評(píng)估等內(nèi)容；設(shè)“生態(tài)恢復(fù)”，應(yīng)給出恢復(fù)或重建已被破壞環(huán)境系統(tǒng)的具體辦法；設(shè)“法律責(zé)任”，應(yīng)明確引進(jìn)和違法審批的行政責(zé)任、民事責(zé)任，甚至刑事責(zé)任等。二是鑒于入侵生物進(jìn)入的途徑有有意引進(jìn)、無(wú)意傳入、自然傳入等三種形式，所以《外來(lái)入侵生物防治法》預(yù)防生物入侵也要從這三個(gè)方面著手。同時(shí)要理順現(xiàn)行管理體制，加快解決多年來(lái)形成的外來(lái)物種引進(jìn)權(quán)力分散的格局，收回歸屬某一個(gè)部門(mén)統(tǒng)一進(jìn)行管理。要求任何部門(mén)、任何地方引進(jìn)都要經(jīng)過(guò)統(tǒng)一審批，使防治外來(lái)物種入侵的各個(gè)行為都有法可依。