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周洪宇代表：關(guān)于解決小學(xué)生課后托管問題的建議

發(fā)布時間：2018-03-06來源：本站 瀏覽量：5061

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案由：

近年來,小學(xué)生課后托管問題日趨成為政府、社會、學(xué)校、家長共同高度關(guān)注的熱點(diǎn)問題。目前,全國各地的小學(xué)在學(xué)生課后托管方面的政策措施不一，執(zhí)行小學(xué)生課后托管服務(wù)的機(jī)構(gòu)主要包括由學(xué)校組織的托管,具有辦學(xué)資格的專業(yè)教育機(jī)構(gòu)興辦的托管,社區(qū)、街道等主辦的托管,私人開辦的“小飯桌”托管等類型。由于存在巨大需求,生存于樓盤小區(qū)、居民區(qū)域里的無證托管班近年來如雨后春筍,有逐漸壯大之勢。由于行政管理權(quán)限不清,且存在部門職責(zé)交叉重疊,導(dǎo)致無證托管班處于幾乎無人監(jiān)督管理、任其蔓延的狀態(tài)。這種狀況下，小學(xué)生課后托管過程中的安全隱患較大，家長在學(xué)校單位兩邊疲于奔命。與此同時,相比于校外托管,安全性和可靠性更能更讓家長放心的校內(nèi)托管服務(wù),卻又遭遇“不能收費(fèi)”等政策瓶頸。隨著國家二胎生育政策的放開，將帶給家長們對養(yǎng)育教育小孩的時間成本和經(jīng)濟(jì)成本上造成更大的困擾。當(dāng)前來說，小學(xué)生課后托管問題已成為教育服務(wù)領(lǐng)域的一大焦點(diǎn)難題。

案據(jù)：

一、小學(xué)生課后托管的產(chǎn)品屬性決定了政府應(yīng)承擔(dān)主要責(zé)任的角色定位。小學(xué)生課后托管屬于教育服務(wù),而不是一種單純的市場行為,公益性或公共性是其根本特征?；谛W(xué)生托管服務(wù)的公共產(chǎn)品屬性,政府應(yīng)當(dāng)介入和承擔(dān)責(zé)任,將小學(xué)生托管納入到公共服務(wù)領(lǐng)域。當(dāng)前,我國大多數(shù)地區(qū)小學(xué)生課后托管主要是面向市場需求,是一種基于服務(wù)雙方自主自愿的民間契約和市場性行為,雖然具有法律效能,但政府責(zé)任缺失,一些地方性規(guī)定多從經(jīng)營和管理的角度對小學(xué)生托管教育做出規(guī)定,沒有將其納入到公共服務(wù)體系中,逐漸淡出了政府公共服務(wù)的范圍。
    二、將小學(xué)生課后托管納入公共服務(wù)領(lǐng)域是國外發(fā)達(dá)國家的普遍做法。歐盟、美國、英國、日本等發(fā)達(dá)國家小學(xué)生托管的做法主要有以下四條:其一,政府都將小學(xué)生托管納入到公共服務(wù)領(lǐng)域,全方位參與和支持托管事業(yè)。20世紀(jì)80年代以后,歐美發(fā)達(dá)國家將小學(xué)生托管視為社會保障體系中家庭保障的一個分支,相繼制定了小學(xué)生課后托管的福利政策,將小學(xué)生托管納入到政府公共服務(wù)領(lǐng)域,從政策法規(guī)、經(jīng)費(fèi)、具體運(yùn)作等方面全面參與和支持小學(xué)生托管事業(yè)的發(fā)展。其二,托管服務(wù)主要是教育系統(tǒng)的責(zé)任,公校和民間組織提供服務(wù)。從歐美國家來看,小學(xué)生課后托管服務(wù)主要是由公立學(xué)校和民間組織來提供,課后托管主要由公立學(xué)校托管,由社會機(jī)構(gòu)、組織、服務(wù)團(tuán)體提供托管兩種形式。其三,政府對小學(xué)生托管服務(wù)實行價格控制和財政補(bǔ)貼,家長繳費(fèi)比例極低。在歐洲、美國、日本等發(fā)達(dá)國家,課后托管由于被納入到社會保障中的一個組成部分,被規(guī)定為教育系統(tǒng)的責(zé)任,因此都獲得某種形式的政府補(bǔ)貼。其四,政府制定小學(xué)生托管服務(wù)質(zhì)量評估框架,監(jiān)管托管服務(wù)質(zhì)量。
    三、國內(nèi)部分城市已率先制訂實施政府補(bǔ)貼小學(xué)生課后托管的舉措。北京市財政按照義務(wù)教育階段實際在校生人數(shù),以城區(qū)生均每年400元、遠(yuǎn)郊區(qū)縣生均每年500元的標(biāo)準(zhǔn),將經(jīng)費(fèi)撥至各區(qū)縣,由區(qū)縣統(tǒng)籌安排使用。據(jù)測算,北京市財政每年為此投入5億元。2008年,上海市靜安區(qū)教育局以每名學(xué)生每月12元的標(biāo)準(zhǔn),對學(xué)校提供經(jīng)費(fèi)支持。2014年上海市教育委員會《關(guān)于進(jìn)一步做好本市小學(xué)生放學(xué)后看護(hù)工作的通知》規(guī)定,各區(qū)縣教育行政部門要將放學(xué)后看護(hù)服務(wù)工作所需經(jīng)費(fèi)納入年度教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算,足額安排,確保參與服務(wù)人員的勞務(wù)所得。
    四、公校為主的公益性托管服務(wù)體系具有強(qiáng)烈的公眾需求。在調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn),廣大家長對以公校為主的小學(xué)生校內(nèi)托管模式具有極高的心理認(rèn)同度和社會需求,傾向于將托管定位為學(xué)校責(zé)任。這方面是源于對校外托管高昂收費(fèi)、服務(wù)質(zhì)量無法保證的擔(dān)心,另方面也是源于對學(xué)校在場地、師資、環(huán)境等優(yōu)質(zhì)托管資源的信任。但是,作為托管的重要利益相關(guān)群體一一學(xué)校教育人員對于開展校內(nèi)托管有明顯的心理抵觸,傾向于將托管定位為“市場責(zé)任”,這主要是源于對增大教師工作量和工作壓力的擔(dān)心。與此同時，部分已開展校內(nèi)托管的學(xué)校也面臨較大壓力和難題，亟須國家在政策措施上進(jìn)行統(tǒng)一設(shè)計，承擔(dān)起教育服務(wù)的政府公共職能。

 建議：

    基于小學(xué)生課后托管屬于教育服務(wù)、公益性或公共性是其重要本質(zhì)的認(rèn)識,針對當(dāng)前市場導(dǎo)向小學(xué)生課后托管日益突出的問題,國家應(yīng)將小學(xué)生課后托管定位為項小學(xué)生福利,由政府負(fù)責(zé)提供小學(xué)生托管的基本公共服務(wù)，頒布相應(yīng)的政策和法規(guī),納入到社會保障體系和公共服務(wù)領(lǐng)域；要堅持以財政撥款支持的公立學(xué)校作為小學(xué)生托管服務(wù)的主要提供者,同時積極發(fā)展社區(qū)力量參與托管服務(wù),逐步建立以公立學(xué)校和社區(qū)組織為主的、市場多方參與的多元的小學(xué)生托管服務(wù)體系。

    1.明確公校為主的公益性托管是小學(xué)生課后托管體系的主體。明確校內(nèi)托管的公益性,為有需要的小學(xué)生提供以“保護(hù)”與“看管”為主要內(nèi)容的基礎(chǔ)性校內(nèi)托管服務(wù)。對于學(xué)校組織的校內(nèi)課后托管服務(wù),教育局是其主管部門,政府提供財政補(bǔ)助,并同時受衛(wèi)生局、公安消防局等相關(guān)部門的指導(dǎo)和監(jiān)督管理,并接受學(xué)生家長和社會的監(jiān)督。

    2.積極探索校社合作、引入公益性機(jī)構(gòu)和社會義工的公益性托管模式。鼓勵社會組織進(jìn)入,由社會機(jī)構(gòu)、公益組織、服務(wù)團(tuán)體提供托管服務(wù)。在有條件的地方,可以依托社區(qū)力量開展免費(fèi)或者低收費(fèi)的小學(xué)生托管服務(wù)。對于由社區(qū)的服務(wù)中心組織的課后托管服務(wù),其直接領(lǐng)導(dǎo)單位是各級民政局,應(yīng)該由授權(quán)組織直接擔(dān)負(fù)起監(jiān)督管理的職責(zé),服務(wù)所包含的項目和收費(fèi)情況同時受相關(guān)部門的監(jiān)督管理。

    3.試點(diǎn)開展政府買單、市場機(jī)構(gòu)進(jìn)校的營利性托管模式。“政府買單,招標(biāo)引入盈利性機(jī)構(gòu)”和“引入市場機(jī)構(gòu),家長和公司簽訂協(xié)議進(jìn)校托管”,是兩種具有營利性特征的托管。在公益性托管資源明顯不足的情況下,這類托管模式可以作為過渡措施。

    4.規(guī)范市場托管體系,滿足家長選擇權(quán)和多樣化托管需求。在政府的基本公共服務(wù)之外,市場的作用在于提供多樣性的選擇滿足家長的個性化需求。市場解決部分家長對小學(xué)生“輔導(dǎo)”等需求的托管服務(wù),此類服務(wù)不屬于教育服務(wù),不具備公益性或公共性,不應(yīng)由學(xué)校提供。對于具有辦學(xué)資格的專業(yè)教育機(jī)構(gòu),因其主要是民辦培訓(xùn)(補(bǔ)習(xí))學(xué)校,申請注冊要根據(jù)民辦學(xué)校的相關(guān)要求取得執(zhí)業(yè)許可證之后,再到民政局進(jìn)行民辦非企業(yè)單位的登記。在實際的監(jiān)管中需要按照各有關(guān)職能部門分工負(fù)責(zé)和屬地日常管理原則進(jìn)行監(jiān)管。

5.政府全方位參與,完善托管服務(wù)的法律、財政、評估等制度環(huán)境。托管既然是一種小學(xué)生福利,政府就要在托管服務(wù)中承擔(dān)重要的角色。政府需要出合相關(guān)的法律、政策明確學(xué)齡小學(xué)生托管的性質(zhì)、定位,明確將其納入到公共服務(wù)領(lǐng)域;政府內(nèi)設(shè)立專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)小學(xué)生托管事務(wù)的管理,小學(xué)生托管的經(jīng)費(fèi)來源以政府撥款補(bǔ)助為主,實行價格控制和財政補(bǔ)貼;政府還監(jiān)管托管機(jī)構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量,從人員配備、場所要求、教育計劃等方面進(jìn)行托管服務(wù)質(zhì)量評估。在小學(xué)生托管服務(wù)上,政府并不是直接的服務(wù)提供者,而是作為服務(wù)的購買者和質(zhì)量監(jiān)督者,要充分發(fā)揮公立學(xué)校和社區(qū)組織的作用,為建立公益性的小學(xué)生托管服務(wù)體系建立完善的法律、政策、財政、質(zhì)量監(jiān)控等各方面的制度環(huán)境。

  建議人：周洪宇 全國人大代表、湖北省人大常委會副主任、華中師范大學(xué)教授、長江教育研究院院長