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周洪宇代表：關(guān)于進一步明確中央財政在義務(wù)教育方面財權(quán)事權(quán)與支出責任的建議

發(fā)布時間：2018-03-06來源：本站 瀏覽量：4877

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案由：

  本人自2005年3月起在全國“兩會”上開始呼吁增加教育投入、建立長效保障機制，2012年在十一屆全國人大五次會議上提出“關(guān)于制定《教育投入法》的議案”，建議“根據(jù)財權(quán)、事權(quán)對等原則，根據(jù)央地稅收比例來確定中央政府和地方政府教育上投入的比例，形成中央、省、市、縣對教育財政投入的合理分擔機制”。此后連續(xù)多年在全國“兩會”期間以及各類智庫論壇上呼吁“重新認識義務(wù)教育的全國性公共產(chǎn)品屬性，據(jù)此重新調(diào)整和劃分中央財政在義務(wù)教育方面的支出和事權(quán)關(guān)系”。2016年3月在十二屆全國人大四次會議小組討論中進一步提出“重新調(diào)整和劃分中央和地方在義務(wù)教育方面的事權(quán)與支出關(guān)系”的建議。2017年5月將此建議以《長江教育研究院研究專報》形式報送中央有關(guān)部門，獲得教育部部長陳寶生的肯定和批示，并批轉(zhuǎn)教育部財務(wù)司、綜合改革司和教師司閱辦。2018年國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方財政事權(quán)和支出責任劃分改革方案》，明確將包括義務(wù)教育在內(nèi)的八大類18項主要基本公共服務(wù)事項納入中央與地方共同財政事權(quán)范圍，具體明確地提出“義務(wù)教育，包括公用經(jīng)費保障、免費提供教科書、家庭經(jīng)濟困難學生生活補助、貧困地區(qū)學生營養(yǎng)膳食補助4項”。連續(xù)多年有關(guān)義務(wù)教育作為全國性公共產(chǎn)品來由中央財政承擔應(yīng)有財政事權(quán)與支出責任的呼吁終于得到回應(yīng)，本人倍感歡欣鼓舞?！斗桨浮返某雠_明確將“義務(wù)教育”的多項支出明確為“主要公共服務(wù)領(lǐng)域”并由中央與地方共同負擔，是推進教育事業(yè)發(fā)展的觀念與政策的重大調(diào)整。但本人認為，應(yīng)更進一步明確中央財政在義務(wù)教育不同類別不同層次的具體責任，建立起更加科學完善的制度保障，強化義務(wù)教育在整個教育階段的基礎(chǔ)地位。 

案據(jù)：

一、加大教育財政投入的力度，建立完備的教育投入保障機制，是實現(xiàn)教育現(xiàn)代化的基礎(chǔ) 

“十二五”期間，我國教育事業(yè)實現(xiàn)跨越式發(fā)展，總體發(fā)展水平進入世界中上行列，但義務(wù)教育發(fā)展不夠均衡，高中教育發(fā)展不夠普及，高等教育與需求脫節(jié)、教育創(chuàng)新能力有待提升、教師隊伍整體素質(zhì)有待提高，教育投入穩(wěn)定增長的長效機制有待建立等問題依然存在。習近平總書記指出：“教育的基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性、全局性地位和作用更加突顯。‘兩個一百年’奮斗目標的實現(xiàn)，中華民族偉大復(fù)興的實現(xiàn)，歸根到底靠人才、靠教育?！苯逃幕A(chǔ)性、先導(dǎo)性、全局性地位和作用，使得我們需要“跳出教育來看教育”。而“跳出教育來看教育”的關(guān)鍵點在于創(chuàng)新教育發(fā)展改革的保障機制，特別是事關(guān)全局的宏觀教育制度,需要協(xié)調(diào)國務(wù)院各部委統(tǒng)籌推進制度創(chuàng)新,真正發(fā)揮“以教育現(xiàn)代化支撐國家現(xiàn)代化”的作用。 

二、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展程度造成教育資源不均衡、區(qū)域差異較大 

近年來，我國教育投入獲得了較快增長，2012年起實現(xiàn)了財政性教育經(jīng)費占GDP4%的目標，為教育事業(yè)發(fā)展提供了堅實的保障。但從經(jīng)濟社會發(fā)展形勢要求和教育改革發(fā)展實際來看，由于受到地方經(jīng)濟發(fā)達程度的制約，各地的教育投入差距較大，教育發(fā)展區(qū)域不均衡的現(xiàn)象沒有得到改觀。主要表現(xiàn)在：義務(wù)教育經(jīng)費保障機制有待進一步完善，部分地方教育投入缺乏長效機制做保障，“三個增長”和“兩個提高”未落實的情況還大量存在，農(nóng)村中小學生均公用經(jīng)費標準偏低，難以滿足日益增長的辦學需要；部分地區(qū)公用經(jīng)費政策執(zhí)行不到位、不規(guī)范，公用經(jīng)費被擠占、挪用來支付聘請代課教師和食堂從業(yè)人員等現(xiàn)象依然存在；農(nóng)村中小學教師待遇普遍不高，津補貼不到位的現(xiàn)象時有發(fā)生，直接影響他們工作積極性，等等。 

三、義務(wù)教育作為全國性公共產(chǎn)品理應(yīng)由中央財政統(tǒng)籌負責 

如同國防、外交一樣，義務(wù)教育也是全國性公共產(chǎn)品，而全國性公共產(chǎn)品理論上應(yīng)由中央財政承擔重要部分。但是，目前我國義務(wù)教育教師的工資發(fā)放仍沿襲“以縣為主”的財政體制，由于多數(shù)縣級政府，特別是中西部地區(qū)的縣級政府財力薄弱，入不敷出，基本上成為“吃飯財政”。在這些地方，教師正常工資的發(fā)放讓地方財政捉襟見肘，農(nóng)村中小學教師待遇普遍不高是很自然的事情。應(yīng)在國務(wù)院《基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方財政事權(quán)和支出責任劃分改革方案》重新調(diào)整和劃分中央財政在義務(wù)教育方面的支出和事權(quán)關(guān)系的基礎(chǔ)上，進一步明確中央財政在義務(wù)教育各個類別各個層次的財政事權(quán)責任，切實保障義務(wù)教育發(fā)展獲得充分得財政支出保障。 

建議： 

    1，建議此建議由國家財政部受理。

2，明確義務(wù)教育各類經(jīng)費的財政支出責任。義務(wù)教育應(yīng)由中央財政承擔重要部分，建立政府間財權(quán)事權(quán)和支出責任相統(tǒng)一的義務(wù)教育投入機制。在由中央財政按比例承擔公用經(jīng)費保障、免費提供教科書、家庭經(jīng)濟困難學生生活補助、貧困地區(qū)學生營養(yǎng)膳食補助4項的基礎(chǔ)上，增加教師工資、校舍建設(shè)、教師集體宿舍建設(shè)和危房改造4項涉及學校教育教學發(fā)展關(guān)鍵的項目支出。上述所列4項義務(wù)教育經(jīng)費支出也應(yīng)由中央財政按比例承擔，并分類逐步實施。 

3, 按照“國家辦學，分類承擔”的原則，建立中央地方分項目、按比例分擔的義務(wù)教育教師工資支出責任分擔機制。借鑒西方發(fā)達國家義務(wù)教育教師工資保障的基本經(jīng)驗，考慮到我國的具體國情，可以按照“國家辦學，分類承擔”的原則，建立中央地方分項目、按比例分擔的義務(wù)教育教師工資支出責任分擔機制，具體的方案為：（1） 將基礎(chǔ)性績效工資作為中央和地方財政分擔的重點，獎勵性績效工資則由省級財政統(tǒng)籌解決；(2）劃分三類地區(qū)，分別確定中央和地方財政分擔的原則和比例?？梢愿鶕?jù)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)達程度和財政收入水平的不同，結(jié)合農(nóng)村人口與教師的數(shù)量和比例，將我國31 個省（市、自治區(qū)）劃分發(fā)達、中等和貧困地區(qū)，采取發(fā)達地區(qū)基礎(chǔ)性績效工資經(jīng)費主要由地方自行負擔，中等地區(qū)實行中央和地方按5:5 共同負擔，貧困地區(qū)以中央為主、地方為輔，按8:2 比例分擔的原則。基礎(chǔ)性績效工資落實的地方財政責任明確為：發(fā)達地區(qū)“省級統(tǒng)籌，省市縣共擔”；中等地區(qū)“中央與省為主，地方配套經(jīng)費省級統(tǒng)籌、市縣輔助”；貧困地區(qū)“中央為主，地方配套經(jīng)費省級主要承擔”。積極落實義務(wù)教育教師津補貼政策，堅持西部地區(qū)“以中央為主”、中部地區(qū) “以省為主”、東部地區(qū) “以縣為主，省級統(tǒng)籌”的經(jīng)費保障原則，保證已有的政策性補助如農(nóng)村教師津貼、鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作補貼和鄉(xiāng)村教師生活補助等補貼政策項目不減少、標準不降低，并確保金額逐年遞增，充分保障農(nóng)村義務(wù)教育教師應(yīng)有的權(quán)益。

4，鑒于義務(wù)教育教師工資實行建立中央地方分項目、按比例分擔的支出責任分擔機制，借鑒國外義務(wù)教育事權(quán)和支出責任劃分的典型經(jīng)驗，我國實行“以縣為主”分項目、按比例的校舍維修和公用經(jīng)費保障機制，即東部地區(qū)校舍維修資金和公用經(jīng)費自行承擔，中部地區(qū)校舍維修和公用經(jīng)費中央和地方按照2:8的比例分擔，西部地區(qū)中央和地方則按照4:6的比例分擔。

    5，制訂科學合理的實施計劃，逐步實施到位。根據(jù)我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的差異，可分為東部發(fā)達地區(qū)、中部一般發(fā)達地區(qū)和西部欠發(fā)達地區(qū)。中央財政分別按照5:5，6:4和8:2的比例承擔財政支出責任。在實施步驟上可分階段逐步實施，率先保障教師工資、生均經(jīng)費、運轉(zhuǎn)經(jīng)費的央地按比例承擔，到2020年實現(xiàn)校舍建設(shè)、教師集體宿舍建設(shè)和危房改造經(jīng)費支出的全覆蓋。

6，及時調(diào)整超越發(fā)展階段、違背教育規(guī)律的政策目標，進一步優(yōu)化教育支出結(jié)構(gòu)，更多向農(nóng)村、邊遠、貧困、民族地區(qū)傾斜，向?qū)W前教育、義務(wù)教育和職業(yè)教育傾斜，向基層教師和困難學生傾斜，把錢花在刀刃上。要全面加強監(jiān)管，加強績效評價，做到花錢必問效、無效必問責。

建議人：周洪宇，全國人大代表，湖北省人大常委會副主任，華中師范大學教育學院教授