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近年來,小學生課后托管問題日趨成為政府、社會、學校、家長共同高度關注的熱點問題。
全國人大代表、湖北省人大常委會副主任、華中師范大學教育學院教授周洪宇坦陳，目前,全國各地的小學在學生課后托管方面的政策措施不一，執(zhí)行小學生課后托管服務的機構主要包括由學校組織的托管,具有辦學資格的專業(yè)教育機構興辦的托管,社區(qū)、街道等主辦的托管,私人開辦的“小飯桌”托管等類型。由于存在巨大需求,生存于樓盤小區(qū)、居民區(qū)域里的無證托管班近年來如雨后春筍,有逐漸壯大之勢。由于行政管理權限不清,且存在部門職責交叉重疊,導致無證托管班處于幾乎無人監(jiān)督管理、任其蔓延的狀態(tài)。
這種狀況下，小學生課后托管過程中的安全隱患較大，家長在學校單位兩邊疲于奔命。與此同時,相比于校外托管,安全性和可靠性更能更讓家長放心的校內(nèi)托管服務,卻又遭遇“不能收費”等政策瓶頸。隨著國家二胎生育政策的放開，將帶給家長們對養(yǎng)育教育小孩的時間成本和經(jīng)濟成本上造成更大的困擾。
周洪宇代表認為，小學生課后托管的產(chǎn)品屬性決定了政府應承擔主要責任的角色定位。小學生課后托管屬于教育服務,而不是一種單純的市場行為,公益性或公共性是其根本特征。基于小學生托管服務的公共產(chǎn)品屬性,政府應當介入和承擔責任,將小學生托管納入到公共服務領域。當前,我國大多數(shù)地區(qū)小學生課后托管主要是面向市場需求,是一種基于服務雙方自主自愿的民間契約和市場性行為,雖然具有法律效能,但政府責任缺失,一些地方性規(guī)定多從經(jīng)營和管理的角度對小學生托管教育做出規(guī)定,沒有將其納入到公共服務體系中,逐漸淡出了政府公共服務的范圍。
同時，周洪宇代表指出，將小學生課后托管納入公共服務領域也是發(fā)達國家的普遍做法。歐盟、美國、英國、日本等發(fā)達國家小學生托管的做法主要有以下四條:一,政府都將小學生托管納入到公共服務領域,全方位參與和支持托管事業(yè)。20世紀80年代以后,歐美發(fā)達國家將小學生托管視為社會保障體系中家庭保障的一個分支,相繼制定了小學生課后托管的福利政策,將小學生托管納入到政府公共服務領域,從政策法規(guī)、經(jīng)費、具體運作等方面全面參與和支持小學生托管事業(yè)的發(fā)展。二,托管服務主要是教育系統(tǒng)的責任,公校和民間組織提供服務。從歐美國家來看,小學生課后托管服務主要是由公立學校和民間組織來提供,課后托管主要由公立學校托管,由社會機構、組織、服務團體提供托管兩種形式。三,政府對小學生托管服務實行價格控制和財政補貼,家長繳費比例極低。在歐洲、美國、日本等發(fā)達國家,課后托管由于被納入到社會保障中的一個組成部分,被規(guī)定為教育系統(tǒng)的責任,因此都獲得某種形式的政府補貼。四,政府制定小學生托管服務質(zhì)量評估框架,監(jiān)管托管服務質(zhì)量。
周洪宇代表也對國內(nèi)部分城市已率先制訂實施政府補貼小學生課后托管的舉措進行了介紹。他說，北京市財政按照義務教育階段實際在校生人數(shù),以城區(qū)生均每年400元、遠郊區(qū)縣生均每年500元的標準,將經(jīng)費撥至各區(qū)縣,由區(qū)縣統(tǒng)籌安排使用。據(jù)測算,北京市財政每年為此投入5億元。2014年上海市教育委員會《關于進一步做好本市小學生放學后看護工作的通知》規(guī)定,各區(qū)縣教育行政部門要將放學后看護服務工作所需經(jīng)費納入年度教育經(jīng)費預算,足額安排,確保參與服務人員的勞務所得。
此外，周洪宇在調(diào)研中發(fā)現(xiàn),公辦校為主的公益性托管服務體系具有強烈的公眾需求。廣大家長對以公辦校為主的小學生校內(nèi)托管模式具有極高的心理認同度和社會需求,傾向于將托管定位為學校責任。這方面是源于對校外托管高昂收費、服務質(zhì)量無法保證的擔心,另方面也是源于對學校在場地、師資、環(huán)境等優(yōu)質(zhì)托管資源的信任。但是,作為托管的重要利益相關群體一一學校教育人員對于開展校內(nèi)托管有明顯的心理抵觸,傾向于將托管定位為“市場責任”,這主要是源于對增大教師工作量和工作壓力的擔心。與此同時，部分已開展校內(nèi)托管的學校也面臨較大壓力和難題，亟須國家在政策措施上進行統(tǒng)一設計，承擔起教育服務的政府公共職能。
對此，周洪宇給出了以下5條對策：
1.明確公辦校為主的公益性托管是小學生課后托管體系的主體。明確校內(nèi)托管的公益性,為有需要的小學生提供以“保護”與“看管”為主要內(nèi)容的基礎性校內(nèi)托管服務。對于學校組織的校內(nèi)課后托管服務,教育局是其主管部門,政府提供財政補助,并同時受衛(wèi)生局、公安消防局等相關部門的指導和監(jiān)督管理,并接受學生家長和社會的監(jiān)督。
2.積極探索校社合作、引入公益性機構和社會義工的公益性托管模式。在有條件的地方,可以依托社區(qū)力量開展免費或者低收費的小學生托管服務。對于由社區(qū)的服務中心組織的課后托管服務,其直接領導單位是各級民政局,應該由授權組織直接擔負起監(jiān)督管理的職責,服務所包含的項目和收費情況同時受相關部門的監(jiān)督管理。
3.試點開展政府買單、市場機構進校的營利性托管模式?！罢I單,招標引入盈利性機構”和“引入市場機構,家長和公司簽訂協(xié)議進校托管”,是兩種具有營利性特征的托管。在公益性托管資源明顯不足的情況下,這類托管模式可以作為過渡措施。
4.規(guī)范市場托管體系,滿足家長選擇權和多樣化托管需求。在政府的基本公共服務之外,市場的作用在于提供多樣性選擇滿足家長的個性化需求。市場解決部分家長對小學生“輔導”等需求的托管服務,此類服務不屬于教育服務,不具備公益性或公共性,不應由學校提供。對于具有辦學資格的專業(yè)教育機構,因其主要是民辦培訓學校,申請注冊要根據(jù)民辦學校的相關要求取得執(zhí)業(yè)許可證之后,再到民政局進行民辦非企業(yè)單位的登記。在實際的監(jiān)管中，需要按照各有關職能部門分工負責和屬地日常管理原則進行監(jiān)管。
5.政府全方位參與,完善托管服務的法律、財政、評估等制度環(huán)境。托管既然是一種小學生福利,政府就要在托管服務中承擔重要角色。政府需要出臺相關法律、政策明確學齡小學生托管的性質(zhì)、定位,明確將其納入到公共服務領域;政府內(nèi)設立專門機構負責小學生托管事務的管理,小學生托管的經(jīng)費來源以政府撥款補助為主,實行價格控制和財政補貼;政府還監(jiān)管托管機構的服務質(zhì)量,從人員配備、場所要求、教育計劃等方面進行托管服務質(zhì)量評估。在小學生托管服務上,政府并不是直接的服務提供者,而是作為服務的購買者和質(zhì)量監(jiān)督者,要充分發(fā)揮公辦學校和社區(qū)組織的作用,為建立公益性的小學生托管服務體系建立完善的法律、政策、財政、質(zhì)量監(jiān)控等各方面的制度環(huán)境。
