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【2021全國(guó)兩會(huì)】周洪宇：關(guān)于盡快化解當(dāng)前高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)資金結(jié)構(gòu)性矛盾的建議

發(fā)布時(shí)間：2021-03-08瀏覽量：884

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到2020年，我國(guó)已經(jīng)基本建成8億畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，到2022年，共建成10億畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，以此穩(wěn)定保障1萬(wàn)億斤以上糧食產(chǎn)能。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)工程的實(shí)施進(jìn)一步夯實(shí)了我國(guó)糧食安全保障基礎(chǔ)，為實(shí)施“藏糧于地”戰(zhàn)略提供了堅(jiān)實(shí)保障。

建設(shè)數(shù)量如此眾多、標(biāo)準(zhǔn)前所未有的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，“統(tǒng)籌整合資金，加大投入力度”是重要的指導(dǎo)思想。按照《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)提升國(guó)家糧食安全保障能力的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2019〕50號(hào)），農(nóng)田建設(shè)資金到位的基本原則是“政府主導(dǎo)，多元參與”，除了國(guó)家投入資金外，地方政府有持續(xù)加大資金投入責(zé)任，積極引導(dǎo)社會(huì)力量、鼓勵(lì)農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是補(bǔ)充資金原則。在具體落實(shí)過(guò)程中，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部《關(guān)于下達(dá)2021年農(nóng)田建設(shè)任務(wù)的通知》等文件要求各地農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)要加強(qiáng)與同級(jí)財(cái)政、發(fā)展改革部門(mén)的溝通協(xié)調(diào)，同時(shí)要求在土地出讓收入支持鄉(xiāng)村振興中的資金中提高土地出讓收益用于高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的比例，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)農(nóng)村有效投資。上述規(guī)定對(duì)于加強(qiáng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)投入保障力度起到了重要作用，但在實(shí)施過(guò)程中，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)過(guò)程中也出現(xiàn)了一些亟待解決的問(wèn)題。

高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)中比較突出的問(wèn)題是建設(shè)資金結(jié)構(gòu)性矛盾問(wèn)題，主要體現(xiàn)在：

一是高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)資金歷史欠賬積累較多，存在建設(shè)面積越大欠賬資金越多、越難以解決的問(wèn)題。對(duì)湖北省某市的調(diào)研數(shù)據(jù)表明，2011年到2018年高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)任務(wù)502萬(wàn)畝，總投資72.63億元，單單是國(guó)土項(xiàng)目沒(méi)有落實(shí)到位的資金達(dá)到1.9億元。如果此類(lèi)現(xiàn)象今后繼續(xù)下去，將帶來(lái)巨大的資金隱患。國(guó)家規(guī)定可以通過(guò)發(fā)行一般債或?qū)ｍ?xiàng)債解決或引導(dǎo)社會(huì)資金參與工程建設(shè)，但每年還債增加了縣級(jí)政府債務(wù)，導(dǎo)致地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制難度加大。

二是地方配套資金籌措困難，增加了地方財(cái)政壓力，導(dǎo)致高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)被動(dòng)運(yùn)行?，F(xiàn)行政策是按每畝2000元標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，中央出資1000元/畝，省級(jí)出資300元/畝，縣級(jí)配套700元/畝。但是，地方縣級(jí)配套資金不像中央和省級(jí)資金那樣來(lái)源廣泛，導(dǎo)致建設(shè)任務(wù)越重的縣，配套資金壓力越大。國(guó)家出臺(tái)了優(yōu)先支持革命老區(qū)、貧困地區(qū)建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的規(guī)定，但調(diào)研表明，地方投入能力不強(qiáng)的地區(qū)參與高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的積極性不大。

三是農(nóng)田保護(hù)在一定程度上制約了其他產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，這又造成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)資金投入困難。例如，湖北荊州市耕地面積1025.21萬(wàn)畝，占國(guó)土面積的48.47%；其中基本農(nóng)田801.35萬(wàn)畝，占耕地面積78.16%，耕地和基本農(nóng)田占比較高。耕地和生態(tài)紅線劃定限制了工業(yè)用地，工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不快，為財(cái)政收入貢獻(xiàn)不高。同時(shí)，農(nóng)業(yè)高產(chǎn)出要付出較高的生態(tài)環(huán)境代價(jià)，治理費(fèi)用高難度大。農(nóng)業(yè)增產(chǎn)豐收必須依托農(nóng)藥、化肥、餌料、獸藥等工業(yè)產(chǎn)品的投入，勢(shì)必造成農(nóng)業(yè)面源污染風(fēng)險(xiǎn)，確保糧食安全與完成農(nóng)藥化肥雙減任務(wù)面臨兩難境地。

四是資金出資到位方式多頭，協(xié)調(diào)和績(jī)效評(píng)估困難。現(xiàn)有高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)資金的出資來(lái)源包括發(fā)改部門(mén)安排的新增千億斤糧食產(chǎn)能規(guī)劃田間工程項(xiàng)目資金、財(cái)政部門(mén)實(shí)施的農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)農(nóng)田土地治理項(xiàng)目資金、自然資源部門(mén)實(shí)施的高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田土地整治項(xiàng)目資金、水利部門(mén)實(shí)施的小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣建設(shè)中用于高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的資金和農(nóng)業(yè)節(jié)水高效灌溉項(xiàng)目資金、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)實(shí)施的高產(chǎn)創(chuàng)建項(xiàng)目資金等。盡管在實(shí)施過(guò)程中各地采取了將原來(lái)分散使用的項(xiàng)目資金統(tǒng)籌整合、集中使用的辦法，由縣（市、區(qū)）建立統(tǒng)一資金池，實(shí)現(xiàn)“多個(gè)渠道進(jìn)水，一個(gè)池子蓄水，一個(gè)龍頭出水”，但一旦出現(xiàn)資金不到位現(xiàn)象，存在資金回籠十分困難的局面。

五是資金來(lái)源單一，金融和工商社會(huì)資本不愿意投入無(wú)利或者微利的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的局面將長(zhǎng)期存在。以江蘇南通市的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田為例，建成后要達(dá)到畝均糧食增產(chǎn)50公斤以上、畝均增收300多元的目標(biāo)，按照每畝700元地方配套標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，建設(shè)項(xiàng)目至少需要3年才能夠收回投入。國(guó)家規(guī)定，在嚴(yán)格規(guī)范政府債務(wù)管理的同時(shí)，鼓勵(lì)采取PPP模式、設(shè)立基金、貸款貼息等辦法，引導(dǎo)商業(yè)性、政策性、開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)提供信貸支持，鼓勵(lì)農(nóng)村各類(lèi)市場(chǎng)主體特別是新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體實(shí)行以獎(jiǎng)代補(bǔ)、先建后補(bǔ)、委托代建、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等形式，引入社會(huì)資本和城市資源下鄉(xiāng)參與建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。但在投資效益不高的前提下，由于存在保持農(nóng)村土地“三權(quán)分置”基本制度穩(wěn)定、保持基本農(nóng)田用途不變、保持田地基本耕作層培肥加厚的約束，難以將政府資金與社會(huì)資本互為配套，也難以讓高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項(xiàng)目與產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目互為配套進(jìn)行招商引資。

建議：

第一，探索具有中國(guó)特色的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)“以田養(yǎng)田”資金投入機(jī)制。提升現(xiàn)有高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田政策支持的直達(dá)率，在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田治理的支持力度、項(xiàng)目布局、建設(shè)重點(diǎn)、資金安排上要向高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田補(bǔ)鏈、穩(wěn)鏈、強(qiáng)鏈方向傾斜。要從根本上改變我國(guó)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的價(jià)值被低估、功能被束縛現(xiàn)狀，探索與高標(biāo)準(zhǔn)和高投入相一致的高產(chǎn)出機(jī)制，走出高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田效益發(fā)揮不出來(lái)、科技含量不高、資本不太看好、建設(shè)缺乏持續(xù)性、浪費(fèi)閑置或“非糧化”趨勢(shì)嚴(yán)峻、后期養(yǎng)護(hù)缺乏規(guī)劃等一系列困境。

第二，改變高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)資金出資數(shù)量比例“一刀切”的問(wèn)題，降低糧食主產(chǎn)區(qū)和特殊困難地區(qū)地方財(cái)政壓力。調(diào)研表明，湖北荊州是農(nóng)業(yè)大市、糧食大市，油菜籽總產(chǎn)居全國(guó)地市之首，水稻、油料產(chǎn)量分別占湖北省的15%和18%，由此導(dǎo)致荊州一二三產(chǎn)比值為1︰2.3︰1.9，遠(yuǎn)高于全國(guó)平均水平的1︰5.7︰7.3，今后相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，農(nóng)業(yè)仍將是荊州的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。對(duì)于類(lèi)似荊州這樣的糧食主產(chǎn)區(qū)，應(yīng)該增加國(guó)家和省級(jí)政府的每畝農(nóng)田資金投入力度。同時(shí)對(duì)于像受到新冠肺炎疫情、自然災(zāi)害等有重大不利影響的地區(qū)，要積極定向解決縣級(jí)財(cái)政捉襟見(jiàn)肘、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)資金落實(shí)困難大的問(wèn)題。

第三，提升資金來(lái)源集中度，重新理順現(xiàn)有高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田資金安排與配置模式，改變?cè)瓉?lái)發(fā)改、財(cái)政、自然資源、水利、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等部門(mén)分散、混合、重疊的項(xiàng)目資金統(tǒng)籌方式，將資金分配方式調(diào)整為定向、專門(mén)、單列模式。積極鼓勵(lì)建立多層次高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田發(fā)展基金，通過(guò)合并重組設(shè)立高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田投資集團(tuán)，成立地方高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田價(jià)值鏈提升中心，完善高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田價(jià)值鏈增值生態(tài)圈。

第四，加大高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田價(jià)值鏈增值的資金創(chuàng)新力度，對(duì)土地出讓收入用于高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)資金落實(shí)到位情況進(jìn)行督查。在耕地占補(bǔ)平衡調(diào)劑基礎(chǔ)上探索資金占補(bǔ)平衡方式，優(yōu)先考慮商業(yè)性、政策性、開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)向從事高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田開(kāi)發(fā)的第三方主體提供信貸支持。對(duì)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)面積越多的地區(qū)，在嚴(yán)格控制情況下，適當(dāng)增加可用于其他用途的普通土地面積，將獲取收益抽取部分用于高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)和后期養(yǎng)護(hù)。

第五，解決縣級(jí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局內(nèi)農(nóng)田建設(shè)管理科、股落實(shí)定崗到人問(wèn)題，同時(shí)解決高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)管理、綜合開(kāi)發(fā)和專業(yè)技術(shù)人員極度匱乏的問(wèn)題，解決好“以錢(qián)養(yǎng)事”人員工資、“三項(xiàng)改革性津補(bǔ)貼”、住房公積金、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員待遇差距問(wèn)題。同時(shí)提升高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田區(qū)科技使用轉(zhuǎn)化率和科技投入比率，設(shè)置高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田科技創(chuàng)新專項(xiàng)，對(duì)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田科技進(jìn)行專項(xiàng)補(bǔ)貼。